预算绩效管理是政府绩效管理的重要组织部分，它强调预算支出的结果导向，注重支出的责任和效率，重视预算支出成本的节约和单位效率的提高，要求政府部门在预算资金的分配和使用过程中更加关注预算资金的产出和结果。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，绩效管理理念开始在我国预算管理中应用，经过近十年的实践探索，逐步形成了具有中国特色的预算绩效管理制度体系。党的十八大报告进一步提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”这一要求为预算绩效管理工作明确了道路，指明了方向。预算绩效管理是一项复杂的系统工程，要统筹规划，周密设计，抓住关键点，抢占制高点，找准契入点、突破点和落脚点，逐步深入，不断推进。

牢固树立预算绩效管理理念，找准“制高点”

实行预算绩效管理和绩效评价的前提是观念转变和绩效文化的建立。虽然受财政管理水平和非财政条件的制约，我国目前尚不完全具备实施绩效预算的条件，不能实施绩效预算，但绩效预算管理强调支出的责任和效率、“花钱必问效、无效必问责”的先进管理理念、以及以支出绩效评价为核心的管理方法却为我国预算管理实践所采用。

加强预算绩效管理必须要抢占思想高地，牢固树立预算讲绩效理念，把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理的各个环节和财政工作的方方面面，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，使财政资金处于全过程监控之下，让预算部门从“要钱难”向“花钱难”转变。要让预算部门充分认识到，加强预算绩效管理不是财政部门的新创造、新发明，也不是额外工作，这是成熟市场经济国家的通行做法，也是公共财政题中应有之义，其根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置、提高公共产品和服务的质量、强化公共部门支出责任。预算绩效管理要求政府部门及其工作人员对项目的执行结果负责，促使部门更好履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等政府职能，有利于促进政府部门提高公共管理效率，改善决策服务水平，为政府履行职能提供更加坚实的物质基础和体制保障。预算绩效管理要求建立绩效问责机制，进一步强化了政府责任和职责，有利于责任政府的建设；预算绩效管理通过网络、媒体等多种方式将政府部门、机构的预算信息和绩效信息向社会公布，要求逐步公开绩效评价结果，将资金投入和政府行为的产出及结果联系起来，满足了社会公众关注政府状况的需要，保障了社会公众的参与权和监督权，强化了社会公众对年度预算和政府绩效的监督，有利于透明政府的建设。预算绩效管理强调“花钱更少、办事更多、办事更好”的理念与当前中央提倡的厉行节约、反对铺张浪费的有关精神以及社会公众的期盼不谋而合。要充分利用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，倡导预算绩效管理理念，切实加强舆论引导，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，有效引导社会各界主动了解、支持预算绩效管理，让预算绩效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推进、自觉行动，共同营造良好的社会氛围。

构建全过程预算管理机制，找准“建瓴点”

推进预算绩效管理必须制度先行。作为一种全新的预算管理理念，预算绩效管理的顶层设计显得非常重要。顶层设计到位了，方向就明确了，改革就能走上正常的轨道；顶层设计不到位，改革就可能会走弯路，甚至半途而废。

构建全过程预算绩效管理工作机制。要想让一个绩效管理系统工作起来，必须切实转变无绩效目标的事后评价、为评价而评价等不规范做法，形成相对完善的预算绩效管理框架体系，着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，它通常由产出目标和成果目标组成，应当具体、明确、可衡量、可完成且有时间限制。部门（单位）申请预算时，要按要求申报绩效目标。财政部门应加强对纳入绩效目标管理试点范围项目的绩效目标审核，作为预算安排的前提和主要依据，并在批复单位预算时一并批复绩效目标。预算绩效运行监控是全过程预算绩效管理的关键。财政部门和预算部门要对绩效信息适时进行跟踪监控，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标，发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正。情况严重的要暂缓或停止该项目的执行。预算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。预算执行结束后，财政部门或预算部门要认真分析和积极利用决算数据，对财政支出的实际绩效进行评价，客观公正地评价绩效目标的实现程度，提高预算绩效评价的准确性和有效性。没有纳入绩效评价试点的项目原则上应提交年度绩效报告，报告其实现目标的程度；纳入绩效评价试点的项目还应提供年度绩效评价报告，以便同部门提供的绩效报告进行对比分析。纳入绩效评价试点范围的预算绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点。应切实加强绩效评价结果应用，扩大重点绩效评价结果向社会公开和向同级政府报告的范围，强化社会监督，实行绩效问责，促进预算绩效管理工作发挥实效。

加强法律法规和规章制度建设。推进预算绩效管理必须制度先行。完善的立法支持有助于减少改革阻力，节约改革成本，避免因人废事。成熟市场经济国家的经验也表明，重视绩效管理的立法，建立完善的法律法规体系，推动预算绩效管理按照既定的路线图逐步展开，是其成功推行预算绩效管理的关键之一。应进一步提升预算绩效管理制度建设的层次，将预算绩效管理以法律法规的形式加以明确。具体形式上，一是可比照成熟市场经济国家的做法，针对预算绩效管理出台单独的法律，如美国的《政府绩效成果法》；二是如出台单一的预算绩效管理法有一定困难，可逐步推进，先通过修订现有法律法规，增加预算绩效管理的条款，如在新修订的《预算法》中增加预算绩效管理的相关内容，提高绩效管理法律层级；三是出台高层级的推进预算绩效管理的指导意见和中长期规划，全国层面由国务院出台，省级层面由省级政府出台；四是出台具体的支出绩效评价管理办法和工作规程，对预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、管理程序等进行明确。

建立完善绩效评价指标体系。绩效评价指标体系是反映部门预算支出绩效目标实现程度的判断标准，是衡量、监测和评价部门（单位）预算支出经济性、效率性和有效性的重要技术手段。要加快建立指导全国的绩效评价共性指标体系。结合绩效评价对象的差异，共性指标体系应区分项目、部门和一级财政三个层级进行构建；结合当前预算管理所处的阶段，共性指标体系主要应包括投入、过程、产出、效果等环节；结合预算绩效的特征，共性指标体系应围绕经济性、效率性、效益性、公平性等维度展开。

搞好重点支出的绩效评价，找准“突破点”

国外发达市场经济国家绩效管理的经验证明，选择某些部门的某些项目先行进行绩效评价的试点，积累一定经验后再逐步扩大覆盖面，往往事半功倍。我国推行绩效管理的路径同发达市场经济国家基本一样，也是以项目支出的绩效评价为开路先锋，以部门一般项目支出为先导，然后向重点项目支出拓展，实施突破点，“以点带面”，发挥示范效应。

重点项目绩效评价主要围绕三个方面：一是推进县级财政支出管理绩效综合评价。开展县级财政支出管理绩效综合评价试点，促进县级财政部门合理确定保障范围，优化支出结构，提高管理水平，确保各项民生政策的落实。二是推进部门支出管理绩效综合评价。以部门绩效管理工作评价为突破口，对部门或单位的基础工作、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、改革创新等管理进行评价，逐步拓展，推进财政部门对预算部门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评价试点，促进部门或单位更好地履行职责。三是推进重大民生支出项目绩效评价和企业使用财政性资金绩效评价。各级财政和预算部门每年选择党委政府关心、社会各界关注、与经济社会密切相关的民生支出开展重点评价，开展绩效评价的资金总量占民生支出的比例逐年提高。逐步将涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出项目，尤其是上级对下级转移支付项目纳入重点评价范围，促进财政资金使用效益的提高，确保民生工程的顺利开展。以产业转型升级、节能减排、科技创新等相关财税政策为评价重点，开展企业使用财政性资金绩效评价，完善资金监控制度，提高资金使用效益。

“横向到边，纵向到底”，找准“契入点”

预算绩效管理是一项新事物，要由易到难、由点到面。应在重点项目支出绩效评价取得突破后，不断扩大绩效目标管理和绩效评价试点范围，逐步做到“横向到边，纵向到底”，双联动、多层次、全覆盖。“横向到边”是指预算绩效管理要扩大到本级政府的所有预算单位，“纵向到底”是指预算绩效管理要由上而下扩大到全部基层政府组织和基层预算单位，确保绩效管理延伸到每个角落，双联动、多层次，逐步实现绩效管理的全面覆盖。

扩大绩效目标管理试点范围。绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，各地区各部门要把强化目标管理作为一项重要基础工作，认真编制绩效目标，促进绩效管理与预算编制深度结合。应继续扩大绩效目标管理试点范围，力争到“十二五”末，各部门编报部门整体支出绩效目标的数量占本级所有一级预算单位的比例达到30%，编报绩效目标的转移支付资金占年度转移支付规模的比例达到40%，编报绩效目标的项目预算资金占本部门项目预算资金的比例达到50%。

扩大绩效评价试点范围。绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。通过开展绩效评价工作，才能将预算管理的关注点从投入转向产出或结果，才能对财政支出的绩效进行准确的判断。应不断增加进行绩效评价试点的部门数量和项目数量，力争到“十二五”末，各部门开展绩效评价的资金总量占本部门公共财政支出的比例达到10%，各地开展绩效评价的资金总量占本级公共财政支出的比例达到20%。

加强评价结果应用，找准“落脚点”

绩效评价结果的应用是预算绩效管理的重要目的，是推进预算绩效管理的落脚点，也是绩效预算的典型特征，它直接关系到绩效管理工作的成败。通过结果运用，促进部门改善预算管理，优化资源配置，提高政府执行力和公信力。

一是将绩效评价结果运用到预算编制中，实现绩效评价与预算安排的有机结合。对绩效评价结果较好的，预算安排时予以支持和激励；对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。二是将绩效评价结果运用到日常预算管理中，这是绩效评价结果运用的主要方式之一。研究建立绩效评价结果反馈机制，对绩效评价过程中发现的问题和漏洞，及时反馈给被评价部门和单位，作为其改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据。三是将绩效评价结果运用到行政问责中。问责制度是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员的行为，最终达到监督政府的目的。预算绩效问责是行政问责的重要组成部分，也是成熟市场经济国家运用绩效评价结果的重要方式。要研究建立绩效评价结果信息公开机制，加强社会监督。一方面，要将部门预算安排情况和绩效评价结果通过部门内网、张贴公告等形式在本部门内部予以公示，保证本部门职工对预算信息享有充分的知情权和监督权；另一方面，要坚持公众导向，对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。要研究建立绩效评价结果向同级人大、政府报告机制，加强人大监督。要研究将预算绩效评价结果纳入地区和部门工作目标考核范畴，作为评价地区和部门工作的重要依据，作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容。要研究建立绩效问责机制。对部门和单位在预算资金的申请、监管、使用过程中，由于工作失职等主观原因造成的资金无效或低效等情况，相应追究部门和单位绩效责任，逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的绩效问责机制；在绩效评价工作中发现的财政违法行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究责任。

夯实预算绩效管理基础，找准“结合点”

加强预算绩效管理，如果不把基础工作抓扎实，就会使预算绩效管理工作流于形式，进而影响预算绩效管理的深入推进。

首先，理顺预算绩效管理体制，明确各方在预算绩效管理中的权责关系，特别是财政部门和预算单位之间的权责关系。与预算管理的职责分工相类似，要建立统一组织、分级负责的预算绩效管理体制。上级财政部门负责牵头组织和指导本级预算部门和下级财政部门的预算绩效管理工作，对本级预算部门和下级财政部门支出绩效进行评价和再评价；基层财政部门按现行财政体制和隶属关系分别开展工作，各负其责，各尽其职。预算部门是本部门预算绩效管理的责任主体，负责制定本部门预算绩效管理工作规划和规章制度，具体实施本部门及下属单位的预算绩效管理工作，组织实施本部门支出和下属单位支出绩效评价和再评价。其次，认真选择绩效评价主体。绩效评价主体的选择关系到绩效评价的客观性和公正性。绩效管理起步阶段，需要扩大试点，积累经验，财政部门、预算单位作为绩效评价主体便于开展工作；绩效管理工作进入到一定阶段后，需要提高绩效评价的公信力和权威性，各方面条件具备后可探索逐步引入第三方评价，提高公众在绩效评价上的参与度。再次，完善绩效信息系统建设。绩效信息系统建设是预算绩效管理的重要技术支撑。加快预算绩效管理信息系统的研发，建立预算绩效管理信息数据交换平台，强化对现有预算绩效管理数据的整合，逐步实现预算绩效信息资源的共享，增强绩效信息数据对比分析能力，提升绩效信息的质量。最后，要发挥多方力量，合力推进。预算绩效管理的目的是优化资源配置、改进和提高预算管理水平。充分发挥社会各界力量，积极接受人大、纪检监察、审计等部门的监督，吸收专家学者、群众代表参与到绩效评价过程中来，博采众家之长，将公众满意度作为绩效评价的重要指标，并向社会逐步公开绩效报告、绩效评价报告等文件，发挥社会合力作用，提高评价结果的认可度，将预算绩效管理工作向纵深推进。财

（作者为财政部预算司副司长）

责任编辑 李烝