时间:2020-02-21 作者:顾瑞兰 吴仲斌 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
农业社会化服务内容广泛,涉及科技推广、信息、市场流通、金融保险、质量安全、疫病防控等等,贯穿农业产业发展全过程。国际经验表明,没有发达的农业社会化服务,就没有真正的现代农业。虽然中央在一系列重要文件中对建设新型农业社会化服务体系作出了明确的决策部署,但从实际情况看并没有取得实质性进展,制约了现代农业发展。
一、农业社会化服务供不应求的现状
目前全国大多数地区农业社会化服务建设仍然缺乏长远发展规划,发展的盲目性和无序性较为突出,服务供给远远不能满足需求:
一是服务能力不够强。基层农技推广、动物疫病防控、农产品质量监管体系机构不健全、人员素质不高、设施条件落后、动力不足。合作经济组织松散,龙头企业与农户缺乏长期稳定的利益连接,专业服务公司和农村经纪人队伍规模小、服务手段落后。农业科研院所与农业生产需要脱节。远没有形成以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其它社会力量为补充的供给格局,服务能力不强。
二是服务层次不够高。服务组织功能比较单一,往往注重专项服务,农业金融、保险、信息等综合服务仍然比较缺乏,农业标准化生产、农科教结合等高端农业社会化服务...
农业社会化服务内容广泛,涉及科技推广、信息、市场流通、金融保险、质量安全、疫病防控等等,贯穿农业产业发展全过程。国际经验表明,没有发达的农业社会化服务,就没有真正的现代农业。虽然中央在一系列重要文件中对建设新型农业社会化服务体系作出了明确的决策部署,但从实际情况看并没有取得实质性进展,制约了现代农业发展。
一、农业社会化服务供不应求的现状
目前全国大多数地区农业社会化服务建设仍然缺乏长远发展规划,发展的盲目性和无序性较为突出,服务供给远远不能满足需求:
一是服务能力不够强。基层农技推广、动物疫病防控、农产品质量监管体系机构不健全、人员素质不高、设施条件落后、动力不足。合作经济组织松散,龙头企业与农户缺乏长期稳定的利益连接,专业服务公司和农村经纪人队伍规模小、服务手段落后。农业科研院所与农业生产需要脱节。远没有形成以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其它社会力量为补充的供给格局,服务能力不强。
二是服务层次不够高。服务组织功能比较单一,往往注重专项服务,农业金融、保险、信息等综合服务仍然比较缺乏,农业标准化生产、农科教结合等高端农业社会化服务明显供给不足,科技研发、咨询服务、物流会展等行业发育程度很低,没有实现由专项服务向综合性服务扩展,服务层次低,与现代农业发展要求不适应。
三是服务内容不配套。公益性服务和经营性服务在服务范围、领域、内容和地位作用方面缺乏有效的组织协调和相互配合,工作任务重复。在促进服务专业化的同时,也造成各种服务之间不能有效衔接,部门化的多主体服务体系受部门利益驱使,竞相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域,使公益性服务领域形成空白,没能形成统一协调的有效互补关系,各项服务远没有达到综合配套、覆盖全程、便捷高效,“短板效应”明显。
二、农业社会化服务供不应求的原因
一是管理体制不顺。这主要是针对政府公益性服务机构。农业社会化服务体系大部分是国家技术经济部门向下延伸形成的,县级涉及到农业的部门和机构一般达10多个,且多以独立分设为主。在同一部门或机构内部又下设多个经济实体和服务站,将服务组织分割成多个主体。同一类型服务如信息服务也往往由多个部门提供。多头管理必然导致部门化格局,主管部门各自分头组建服务机构,各自制定措施,各自安排项目和资金,结果是机构林立,人员庞杂,各自为政,互不合作,难以统一调度,形成合力。
二是运行机制不活。公益性服务机构行政色彩浓厚,激励约束机制不健全,工作动力不足,服务意识淡薄,重创收、轻服务,缺乏主动了解需求和推广服务积极性,效率低下。虽然部分地区在公益机构运行方面探索引入市场竞争机制——“花钱买服务,养事不养人”,但面临压力大、推广难,甚至有倒退的危险。经营性服务组织如合作经济组织、农业产业化企业、专业服务公司、农村经纪人等过分追求经济利益,与农民之间一般是“提供服务,收取费用”的买卖关系,服务成本较高,没有与农户形成紧密的利益共享与风险共担的利益共同体。
三是规模需求不足。小规模家庭经营、农业比较效益低是我国农业的基本特征。加之工业化城镇化快速发展,农业劳动力大量转移外出就业,兼业农户大量出现,规模经营主体仍然很少,对农业社会化服务的零散性需求多、规模化需求少,规模化需求不足抬高了供给成本,也客观上抑制了农业社会化服务供给的快速发展。
四是扶持政策不强。经营性服务组织收益率低,自我积累能力弱,没有良好的资本形成机制。在财政直接投入、财政补助、税收优惠等政策仍不够大,金融政府管制过多,农村信贷难、贷款额度低,农业政策性保险标准低、覆盖面窄,农村微型金融发展缓慢,土地政策、合作组织注册登记等政策支持不足的情况下,其自身发展缓慢,服务提供能力不强。
三、完善农业社会化服务体系必须处理好四重关系
一是改革与发展的关系。从当前的情况看,农业社会化服务各项内容都有提供,没有盲点,只是发展程度的不同,其面上的问题主要是供不应求,背后的主要原因则是管理体制不顺、运行机制不活、规模需求不足、扶持政策不强。因此,要首先通过改革创新来整合部门服务力量、放松政府行政管制、引入市场竞争机制、支持市场主体参与、培育规模经营主体,然后通过政府必要的项目和资金来支持具体业务的建设发展。
二是政府与市场的关系。过分强调建机构、建队伍、建手段,实行大包大揽,不注重内部考核监督机制建设,不注重引入市场竞争机构,排斥“养事不养人”,这是公益性服务机构缺乏动力和压力、缺乏效率的重要原因。在处理公益性服务机构和经营性服务机构二者关系上,过分宣扬“一主多元”,强调强化政府公益性机构的主体地位,忽视科研院校、合作组织、农业企业等市场主体作用,在这个前提下谈加强新型农业社会化服务体系建设显然犯了先验主义错误。借鉴国外经验,在处理政府与市场关系的问题上,当前要高度重视竞争机制和市场主体的作用,应当在发挥政府作用的同时,尽可能引入市场机制,放松政府管制,发挥市场主体作用。
三是部门与部门的关系。在政府公益性服务内部,各职能部门各自从自己利益出发,安排项目和资金,组建服务主体并提供服务,部门分割、画地为牢、互不配套。按照覆盖全程、综合配套、便捷高效的要求,构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系,迫切需要通过利益超脱的农村综合改革部门来牵头加强顶层设计,处理好部门与部门间关系,打破地盘界限,整合力量,整体推进。
四是供给与需求的关系。供给与需求互为依存关系。当前农业社会化服务供不应求,矛盾的主要方面是供给不足,但也不能忽视矛盾的次要方面——规模化需求不足,解决供求矛盾必须同时抓供给与需求两个方面。培育规模化需求,基本思路是提高农业组织化、规模化程度,促进零散需求转化为规模化需求,以此带动供给发展,主要措施是促进土地流转发展适度规模经营、发展合作经济组织和促进农业产业化经营等。
四、创新农业社会化服务供给模式
立足于创新农业社会化服务供求机制,从体制机制创新角度强调生产关系变革,强调探索创新机制,强调引入市场主体和市场机制,强调综合配套、规模化组织化,可考虑三种模式。
一是农业公私合作服务。针对忽视引入市场主体和市场机制问题,创新服务主体的合作机制,探索政府与市场的合作机制。运作模式是:财政奖补+公益机构+科研院所+大中专院校+涉农企业+合作社+服务对象。由其中的一个或多个市场服务主体单独提供服务或者与公益机构合作提供服务,财政以适当形式对市场主体予以适当补助。提供科技、信息、质量安全、流通、金融等服务,具体可能是其中的一项或多项服务。例如以高等院校、科研机构或企业为载体,提供农业技术服务。
二是农业综合配套服务。针对服务体制部门分割、服务内容单一不配套、服务环节不连续等问题,创新服务内容的合作机制,探索建立综合配套、覆盖全程、便捷高效的运行机制。运作模式是:财政奖补+科技服务+信息服务+质量安全服务+流通服务+金融服务等。实现产前、产中、产后的科技、信息、质量安全、流通服务、金融等服务的综合配套。涉及到的主体是公益机构、科研院所、大中专院校、涉农企业、合作社、大户,具体可能包括其中一个或多个服务主体。例如以推行农业标准化生产为载体,实现产前、产中、产后各项服务的大集成、大整合。
三是农业适度规模经营服务。针对规模服务需求主体少、规模供给主体少问题,大力培育规模需求主体、规模供给主体,探索规模服务供求机制。运作模式是:财政奖补+培育规模需求主体+培育规模供给主体+规模服务供给。通过培育规模经营主体,形成服务的规模需求、规模供给,探索规模服务供求对接机制。涉及到的服务内容包括土地确权登记、土地流转、土地纠纷调解、开展资金互助、农机作业等服务;涉及到规模经营主体包括合作社、农业企业、专业大户、家庭农场等。例如以扶持土地股份合作社发展为载体,实现土地规模经营,形成规模服务需求,同时提供规模服务。财
责任编辑 陈素娥
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