时间:2020-02-21 作者:张弘力
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摘要:
区域经济非均衡发展是客观存在的,政府和市场应发挥不同的作用,来促进生产要素有效流动和资源的优化配置
我国幅员辽阔,城乡人口分布不均,城镇化率和世界发达国家相比有较大差距。地理区位、自然环境、资源、人力、资金、技术等因素的差异,决定了区域经济发展不均衡是客观存在的,是我国经济发展过程中的必然现象。
改革开放以来,区域经济能动自主发展,但发展的差距逐步扩大。国家关注并调整区域发展战略,在“七五”计划中提出“我国经济分布客观存在东、中、西部三大地带,并将客观呈现由东向西逐步发展的趋势”。在“八五”计划纲要中首次提出“生产力的合理布局和地区经济的协调发展,是我国经济建设和社会发展中极为重要的问题”,“要重视地区经济之间的各种优势的发挥和经济的合理发展,实现生产力的合理布局。”虽然“八五”计划纲要明确提出了要增进区域协调发展,但由于相关的体制改革及政策措施的滞后,我国区域经济发展差距在“八五”期间并没能得到有效遏制。1996年中央在“九五”计划和2010年远景目标纲要中,明确强调要“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”。在“十五”计划和“十一五”规划中进一步要求打破行政分割,重塑市...
区域经济非均衡发展是客观存在的,政府和市场应发挥不同的作用,来促进生产要素有效流动和资源的优化配置
我国幅员辽阔,城乡人口分布不均,城镇化率和世界发达国家相比有较大差距。地理区位、自然环境、资源、人力、资金、技术等因素的差异,决定了区域经济发展不均衡是客观存在的,是我国经济发展过程中的必然现象。
改革开放以来,区域经济能动自主发展,但发展的差距逐步扩大。国家关注并调整区域发展战略,在“七五”计划中提出“我国经济分布客观存在东、中、西部三大地带,并将客观呈现由东向西逐步发展的趋势”。在“八五”计划纲要中首次提出“生产力的合理布局和地区经济的协调发展,是我国经济建设和社会发展中极为重要的问题”,“要重视地区经济之间的各种优势的发挥和经济的合理发展,实现生产力的合理布局。”虽然“八五”计划纲要明确提出了要增进区域协调发展,但由于相关的体制改革及政策措施的滞后,我国区域经济发展差距在“八五”期间并没能得到有效遏制。1996年中央在“九五”计划和2010年远景目标纲要中,明确强调要“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”。在“十五”计划和“十一五”规划中进一步要求打破行政分割,重塑市场经济条件下的新型经济关系,发挥比较优势,防止结构趋同,形成各具特色的区域经济和发展格局。在“十二五”规划中更为明确地提出“实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化。”
回顾改革开放以来我国区域经济发展历程,可以看出经历了从“区域非均衡发展——区域非均衡协调发展——统筹区域协调发展”的战略变化过程,这一历程体现了在处理“效率与公平”关系中的政策变化。但是应当看到,东部地区经过多年的积累,已经形成了较强的自我发展能力,进入了较快的发展轨道,而中西部地区由于基础设施、融资环境、市场发育、人口素质等制约因素,增长潜力尚待进一步开发。因此,在今后一段时期内,东西部区域经济发展仍会存在较大的差距。
为了实现国家经济发展战略,1994年以来,国家财政在促进区域均衡发展方面发挥了积极作用。如,建立和实行分税制财政体制,提高欠发达地区的财力水平,增强公共服务能力;实行所得税收入分享改革,在一定程度上扭转了地区财力差距扩大的趋势;在亚洲金融危机和世界经济衰退对我国经济产生严重影响之机,通过实施积极财政政策,改善基础设施条件,扩大内需,为欠发达地区经济发展奠定了良好的基础。公共财政可以在一定程度上弥补市场缺陷,政府应当在市场失效的时候行使职能,利用看得见的手和看不见的手共同发挥作用,但是不可能也不应该代替市场的力量。以政府主导的经济政策和措施可以集中力量办大事,这是中国的特色,但政府主导应更多地体现在撬动、激活和引导市场力量,由市场力量在生产要素的流动与优化配置中起基础性作用。
促进区域经济发展的一个重要途径是加速城镇化建设,尤其是中小城市的发展
区域经济发展不均衡是由诸多因素造成的,起关键性作用的是劳动力、资本和技术,促进这三项因素的变化和提高是推动区域经济发展的关键。城市是集聚经济要素的载体,推动我国的城镇化建设,加快生产要素的聚集,通过对人口、资金、技术等要素的优化配置,就可以发挥中西部地区的后发优势,实现区域经济跨越式发展。“十二五”规划纲要着重论述了“促进区域协调发展和城镇化健康发展”的问题,提出“坚持走中国特色城镇化道路,科学制定城镇化发展规划,促进城镇化健康发展。”“充分发挥不同地区比较优势,促进生产要素合理流动,深化区域合作,推进区域良性互动发展,逐步缩小区域发展差距。”
在推动城镇化、工业化的大背景下,未来15年,我国的城市人口预计将增加3亿以上,这决定了我国未来的城市形态必须更加紧凑、资源运用必须更加高效、城镇化建设标准必须更加科学。我国不同于西方发达国家,农村劳动力的转移、三大产业结构的调整、工业化完成程度都与西方国家存在不小的差距。
我国目前处于快速城市化的阶段,但在大城市、超大城市这些人口高度聚集的城市区域,资源紧张、环境污染、交通拥堵、住房拥挤、公共产品及服务相对短缺等问题如影随形,制约了城市发展的质量。单一城市的综合承载力是有限的,大城市中人口的各种需求和排污超过了城市载体所能供给和消化的能力,就会出现城市承载力超载的问题,对于资源环境、经济发展以及生产要素的利用效率都会带来负面影响,生活在这些大城市中的居民生活水平也会呈“倒U”字走势。即在达到城市的适度规模前,人口的增加会促进城市经济的繁荣,但达到适度规模后,人口的进一步聚集会带来一系列环境和社会问题,造成居民生活质量的下降。所以,我国的城镇化发展的重点应当是中小城市,而大城市发展的重点不是资源和人口要素的进一步聚集,而应该是创新性产业发展和功能性调整完善,推动产业升级转型。
国际经验也表明,发达国家中小城镇是承载城镇人口的主体,德国城镇化率是97%,其中70%的人口居住在小城镇;美国有50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇。而根据我国2008年的统计数据,我国居住在小城镇的人口仅为2.6亿,占总人口的20%,占城镇人口的40%。因此,在发挥好大城市核心作用的同时,要注意提升中小城市的发展动能,加强小城镇有特色的发展。
财政应在促进中小城市建设方面发挥作用,带动区域经济跨越式发展
“十一五”规划纲要提出,要加大财政转移支付力度和财政性投资力度,建立健全与城镇化健康发展相适应的财税制度。我们必须以科学发展观为统领,进一步深化财税体制改革,调整财税政策导向,促进城镇化健康发展,带动区域经济跨越式发展。
财政应在城镇化发展的过程中起到支持和推动作用,财政资金、财政体制、财税政策以及创新投融资体制等要对城镇化予以支持,完善政府间财政分配关系,规范和完善转移支付制度。要进一步完善教育医疗卫生、社会保障等公共服务体系的建设,构建有利于促进城镇化发展的公共财政运行机制,合理调低企业税负,促进资源配置的优化和收入分配的公平。
中小城市对人力、资金、技术等生产要素具有较强的集聚效应,财政应重点支持中小城市的发展。要积极挖掘现有中小城市发展潜力,优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市;要对具备条件的东部地区中心镇、中西部地区的县城和重要边境口岸给予政策支持,逐步发展成为中小城市。应当通过财力倾斜支持这些地区的基础设施建设,完善土地出让收入管理制度;通过财税优惠政策和补贴,创造更多的就业机会,鼓励人口户籍管理制度改革,促进劳动力要素的合理流动;通过财政资金的导向作用,引导社会资金尤其是民营资本参与城镇化建设,投资实体经济;鼓励科技创新和产业升级,加强和优化产业梯次布局,以特色产业发展推动城镇经济可持续发展和区域均衡。在城镇化发展的过程中,还要注意培育以中小城市为主体的财源体系,加强财源建设,增加税收,壮大能力,以保障财政有更大的能力进一步支持城镇化建设,形成良性循环,推动区域经济的跨越式发展。
要逐步改变城乡二元结构,建立区域内城乡一体化的发展机制。要统筹城乡经济发展目标,调整和完善城乡财政政策;要通过财政支持和引导,加快发展现代农业,创办本土化的农副产品深加工企业,吸纳农村劳动力就业,拓宽农民增收渠道,提高农民购买能力;要走特色发展的小城镇建设之路,优先发展能够带动现代农业发展、能够直接为农村特色产业服务、能够充分吸纳农民工就业的特色镇。财
(作者为财政部原副部长)
责任编辑 张敏
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