时间:2020-02-21 作者:李心佩 (作者单位:中央财经大学)
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摘要:
政府投融资平台作为地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新,在配置资源、调控经济中发挥了积极作用。但由于缺乏统一有效的法律法规和风险可控的体制机制,不断膨胀的融资规模也给地方政府带来了越来越多的隐性债务,对地方财政安全构成严重威胁。如何化解债务风险,推进投融资平台持续健康发展,成为地方政府亟待解决的重要课题。针对目前地方政府投融资平台债务规模庞大、危险系数较高等问题,笔者认为应以推进平台自主经营、加强平台监督管理为核心,支持引导投融资平台走“自求平衡、滚动发展”的路子。
(一)以政府投融资立法为主导,进一步完善地方政府投融资法律法规体系。当前,我国投融资立法工作相对滞后,仅局限于金融管理方面的人民银行法、商业银行法以及保险法、证券法等,实施融资管理的依据只有1978年国家计委、国家建委、财政部联合发布的关于基本建设程序的规定以及关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知等,因此,需尽快完善地方政府投融资法律法规体系。一方面,应制定全国性、统一性、规范性的投...
政府投融资平台作为地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新,在配置资源、调控经济中发挥了积极作用。但由于缺乏统一有效的法律法规和风险可控的体制机制,不断膨胀的融资规模也给地方政府带来了越来越多的隐性债务,对地方财政安全构成严重威胁。如何化解债务风险,推进投融资平台持续健康发展,成为地方政府亟待解决的重要课题。针对目前地方政府投融资平台债务规模庞大、危险系数较高等问题,笔者认为应以推进平台自主经营、加强平台监督管理为核心,支持引导投融资平台走“自求平衡、滚动发展”的路子。
(一)以政府投融资立法为主导,进一步完善地方政府投融资法律法规体系。当前,我国投融资立法工作相对滞后,仅局限于金融管理方面的人民银行法、商业银行法以及保险法、证券法等,实施融资管理的依据只有1978年国家计委、国家建委、财政部联合发布的关于基本建设程序的规定以及关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知等,因此,需尽快完善地方政府投融资法律法规体系。一方面,应制定全国性、统一性、规范性的投融资法律法规,进一步明确地方政府投融资行为、细分政府债务类型、限制政府债务规模,使政府投融资及其管理在合法、合理、合情的环境下有序运转。另一方面,应完善各地投融资相关规定。虽然各级地方政府特别是省级政府出台了诸如加强政府投融资管理实施意见等政策文件,但其约束性、规范性都亟待加强。因此,各级政府应在修订完善上述政策文件的基础上,出台适应当地情况、体现本地特色的政府投融资相关规定。
(二)以构建多元化融资体系为基础,进一步拓宽地方政府融资渠道。随着中央加大地方政府投融资平台管理力度,财政性融资担保将受到严格限制。创新转变融资方式,建立起多元化、多渠道的融资体系成为地方政府的必然要求。一是加大债券融资力度。企业债券具有额度大、期限长、使用便捷等特点,是提高企业社会化运作水平、降低融资成本的重要形式。各级应在整合平台资源、注入优质存量资产的基础上,进一步加大债券融资力度。特别是对于城市基础设施等存量资产,可考虑通过基础设施资产证券化(ABS)融资的方式,以经营性基础设施项目所属资产的收费权为支撑,通过发行债券进行融资,从而形成盘活存量资产、满足融资需求、引导社会投资的良性局面。二是积极推进股权融资。一方面,要推进上市融资,即按照上市公司要求,对平台公司资产进行优化组合,使其成为具有上市条件的股份制企业,通过股票市场募集资金进行投资建设。另一方面,要关注非上市融资,即以部分出让平台公司股权的方式,引进社会资本参与平台公司经营,促进平台公司投资主体的多元化,进一步搞活平台管理体制、分散投资风险、强化监督管理。三是尝试引进项目融资。项目融资作为目前国际上较为普遍的融资建设方式,是私营机构(民营经济)通过参与公共基础设施项目建设、向社会提供公共服务,并以项目资源的未来收益或资产转让价值收回私营机构的投资成本与合理利润,从而达到政府为该公共基础设施项目建设的融资目的。因此,项目融资应成为我国地方政府积极尝试的一种融资新模式。对公益性项目,坚持以政府投入为主、社会投资为辅,通过BT、资产证券化等形式拓宽融资渠道,推进项目建设;对经营性项目,适当降低准入“门槛”,采取BOT、TOT等模式,实行市场化运作,鼓励民间资本参与基础建设。
(三)以建立市场化投资机制为前提,进一步加强地方政府投资管理。从目前我国地方投融资平台投资模式分析,不同程度地存在投资主体单一、投资回报率不高等现象,需进一步加强投资管理,提高投资效率。一是要明确管理主体和投资主体,实现“政企分离”。其中,政府投融资管理机构作为政府代表,主要是对平台公司进行监督管理;平台公司作为投资主体,要根据政府制定的投资计划,对项目进行具体实施,并按照现代企业制度,做好公司运营。二是要加强效益分析。以事前、事中、事后全过程分析为核心,加强对投资行为的效益管理,建立管理机构与平台公司两级投资效益分析机制。三是要建立市场化引导机制。牢固树立多元化、市场化投资理念,采取财政奖励、贴息、补助等政策,引导社会资本进入公共领域。一方面,要开放限制、吸引投资。即开放收益性公共设施的投资限制,建立政府投入为主、社会投入为辅的投资模式,放大政府资金效用;另一方面,要做好基础、招商引资。即由政府先期投入城市基础设施建设,在此基础上,吸引社会资本进行经营性项目建设,并用出让土地收益以及项目税收弥补基建投入。
(四)以完善经营运作机制为主线,进一步推进政府投融资可持续发展。应改变目前平台公司只有投入、没有产出的局面,在完善运营机制、拓展运营范围、推进平台滚动发展上做文章。一是严格公司治理结构。要严格按照现代企业制度管理平台公司,履行董事会领导下的总经理负责制。公司内部应建立包括资产经营管理目标、财务管理、投资管理在内的管理制度体系,确保分工明确、职责清晰。同时,按年度编制投融资计划和资金平衡计划,确保公司在合理、可行的债务规模下正常运营。二是规范土地、资产经营。一方面,把好土地运营关,即通过适当的基础设施建设,达到土地熟化目标后,再进行土地出让,以提升土地收益。同时,要注意土地出让和自主经营之间进行综合平衡,杜绝完全依靠土地出让进行还本付息、投资建设现象。另一方面,把好资产运营关。充分利用平台属下各经营性资产和股权资产,通过邀请专业机构进行管理等措施,将资产做大做强,实现保值增值。三是拓展平台运营范围。在做好公益性项目的前提下,适度拓展平台公司运营范围,采取独资、合作经营、入股等方式,重点加强对新兴产业、当地特色优势产业的投资力度。特别是应充分运用投融资平台聚合资金效应,在转方式、调结构、增财源方面积极作为,支持企业发展和财源项目建设,提高资金回报率,减轻平台还款压力。
(五)以健全偿债机制为核心,进一步加强投融资平台债务管理。一是提高投融资平台债务透明度。应定期对地方政府负债规模进行统计,以便对投融资平台的债务规模、资金使用情况、偿债能力进行全面评估、动态跟踪。同时,建立完善地方政府投融资平台信息披露制度,通过信息披露强化投资者及贷款银行的监督管理。二是建立平台债务预警机制。要根据本地实际情况,设立平台公司资产负债警戒线,严格控制平台负债规模。并建立由人大、财政、审计、人民银行联合组成的投融资平台风险监控联席会议制度,定期对平台资产负债规模进行评估核算,以防止平台公司突破警戒线,造成债务危机。三是建立平台偿债机制。明确以平台公司为主体的偿债机制,债务在平台公司内封闭运行,由平台以土地出让收入及经营收益对债务负主要责任。同时,建立以财政资金为基础的偿债准备金制度。通过预算安排的方式,定期拨付资金,以弥补平台公司偿债资金差额。财
责任编辑 李艳芝
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