时间:2020-02-21 作者:王志刚 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
闵行区作为上海市发展的大后方,经济总实力仅次于浦东区,但是闵行区的一个显著特点是它处于城乡结合部,人口导入压力巨大,除了上海市政建设所致的从市区迁入的动迁户外,外地大量流动人口也居住在此,给闵行的公共服务提出了更高的要求,也给地方财政支出带来挑战。同时,对于闵行这样的非核心城市区,工业实力有限,虽然以房地产为主的第三产业对当地税收贡献显著,但近年来频出的房地产调控政策给地方财政增收带来压力。对此,闵行财政积极应对挑战,主动推进预算改革,向管理要效益:2003年就开始了预算管理改革的整体推进;从2005年起,经过六年实践,初步建立起全过程预算绩效管理管理的框架;2006、2007年以项目预算绩效管理管理为重点,初步建立起项目事前、事中、事后的绩效评价机制;2008年结合“以结果为导向”的预算编制,开始将项目预算绩效管理管理推向深入。
历经数年改革,闵行已经成了中国绩效预算管理改革的先行者,它们所取得的阶段性成就来之不易,成功也绝非偶然,深入剖析先行者背后的故事可以为未来者提宝贵的借鉴,让我们可以做到见微知著。
闵行区作为上海市发展的大后方,经济总实力仅次于浦东区,但是闵行区的一个显著特点是它处于城乡结合部,人口导入压力巨大,除了上海市政建设所致的从市区迁入的动迁户外,外地大量流动人口也居住在此,给闵行的公共服务提出了更高的要求,也给地方财政支出带来挑战。同时,对于闵行这样的非核心城市区,工业实力有限,虽然以房地产为主的第三产业对当地税收贡献显著,但近年来频出的房地产调控政策给地方财政增收带来压力。对此,闵行财政积极应对挑战,主动推进预算改革,向管理要效益:2003年就开始了预算管理改革的整体推进;从2005年起,经过六年实践,初步建立起全过程预算绩效管理管理的框架;2006、2007年以项目预算绩效管理管理为重点,初步建立起项目事前、事中、事后的绩效评价机制;2008年结合“以结果为导向”的预算编制,开始将项目预算绩效管理管理推向深入。
历经数年改革,闵行已经成了中国绩效预算管理改革的先行者,它们所取得的阶段性成就来之不易,成功也绝非偶然,深入剖析先行者背后的故事可以为未来者提宝贵的借鉴,让我们可以做到见微知著。
闵行预算绩效改革的六大制胜要素
(一)注重顶层设计与顶层推动。早在2006年闵行区就与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作,启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。从顶层设计的视角全方位设计闵行区公共预算改革,这为后续的包括预算绩效管理在内的改革提供了良好的制度保障。为推动绩效管理改革,闵行区成立了由区人大、政协、监察局、国资委、审计、财政等相关部门组成的区绩效评价工作领导小组,负责绩效评价工作整体部署、原则事项确立及实施方案制定。区绩效评价工作领导小组下设办公室,负责日常工作,办公室设在财政局。区财政局负责绩效评价工作的组织实施,拟定评价项目实施计划,指导和督促预算单位开展绩效评价工作,并与主管部门共同组织重点评价。在区绩效评价工作领导小组统一管理下,财政部门、主管部门、预算单位按照项目资金渠道分别组织实施绩效评价。其中,市级或市、区、镇级共同安排的项目资金,由区财政部门会同市级有关部门及区、镇二级相关部门共同承担评价工作;镇级财政部门负责本级安排项目资金的评价工作,并配合上级财政安排项目资金的评价工作;主管部门成立本部门绩效评价工作组,分管领导负责,人员由相关业务部门和财务、人事、纪检等部门负责人组成,制定评价工作流程,组织实施本部门及所属单位的绩效评价工作,指导和督促所属预算单位评价工作,向财政部门报送评价报告。在“双顶”战略推动下,闵行预算绩效管理改革步步推进、稳扎稳打,不断取得新成效。为了让绩效评价结果真正发挥作用,2011年4月区委全委会表决通过了将绩效评价结果纳入各单位的行政效能考核,推动了机制的不断完善。这种改革思路使得闵行可以从制度上保证改革的持续不断推进,避免因人而废。
(二)人大立法机构积极参与。闵行区人大大力推动预算监督改革,与行政部门形成了良好的互动机制。为确保立法部门参与预算的规范性和有效性,闵行区人大相继出台了《预算审查监督办法》、《预算修正案试行办法》、《预算项目听证会规则》等管理办法,对预算审批监督的程序和主体作了明确规定。在此基础上,提前介入,推进预算编制工作的广泛参与;规范程序,提高预算审查的公开性和透明度;突出重点,加强对预算执行的监督;积极探索,努力推进预算绩效评价工作。人大对包括预算绩效管理在内的公共预算改革的全面介入给行政部门的工作提出了更高的要求,也推动了民主理财和依法理财的进程。
(三)财政部门预算管理基础扎实。首先,启动预算编制、执行、监督“三分离”。通过财政内部管理职责的调整,建立健全财政资金分配的内部牵制和管理制度,核心内容为财政部门预算编审、执行和监督“三分离”。通过财政管理方式的改革,规范预算单位预算执行和资金活动,核心内容为财务管理、执行反馈和检查跟踪“三分离”。预算单位支出管理从注重事后稽查向事前、事中、事后全过程全方位监督转变,逐步建立和完善预算执行长效管理机制。为了适应预算绩效管理改革等需要,区财政局对内部机构进行了调整,成立部门预算编审科负责绩效项目的前评价,行政事业财务管理科负责绩效项目的中、后评价,形成了全过程分权制衡的绩效评价体系。其次,实行管理“两集中”和强化执行管理。通过财政财务管理“两集中”以及严格的“收支两条线”改革,规范了财经秩序;通过细化预算编制,规范定额管理,严格审批流程,实现了精细化管理。近年来,随着专项结余资金清缴、项目支出执行进度意见征询、部门预算执行分析评价报告、预算绩效事中和事后评估等制度的建立,区财政局在预算编制精细化的基础上,进一步完善了预算执行管理制度,并借助信息化手段,不断加强财政资金监管的及时性。
再次,运用先进的绩效评价工具。区财政局与复旦大学公共预算与绩效评价中心合作,引进美国目前使用的绩效评价工具PART(Program Assessment Rating Tool),结合申报的民生项目设计出预评价方案和指标体系。该评价体系由一系列核心问题构成,分为四个方面:项目定位——评价项目绩效目标是否具体明确,项目的设计是否避免了重大缺陷,项目是否避免了与其他项目的重复,项目的服务对象或受益人是否明确等;项目计划——评价项目的实施计划是否明确,项目是否有科学合理的绩效指标体系,项目资金安排是否合理等;项目管理——评价项目的管理者和参与者是否有明确的责任,项目是否具有有效的财务管理办法,部门是否运用项目绩效信息来加强项目的管理等;项目结果——评价项目能否完成预期目标等。闵行区的全过程评价都采用了这一指标体系,但各环节设置又各有侧重。
(四)预算单位的大力配合。一是主要领导高度重视,凝聚了共识,相关部门在预算绩效管理改革的现实性和必要性上意见较为一致;二是发文规定各部门主要领导为本部门预算绩效管理改革的负责人,明确了责任主体,为部门内各单位共同参与预算绩效管理改革创造了有利条件;三是财政部门组织开展多层次的培训和辅导,沟通了信息,破解了难题,在预算绩效管理改革上形成了财政部门与各业务部门协作推进的良性机制。
(五)独立的第三方中介评价机构。闵行区与复旦大学公共预算与绩效评价中心合作,充分借鉴美国预算绩效管理改革的成功经验,开发出符合我国地方政府实际的预算绩效管理评价体系。然后引入第三方中介机构,通过长期培训,提高其项目绩效评价能力。为了避免中介机构和专家的“合谋”,由财政部门决定专家人选后通过中介聘请。
(六)公开透明和公众广泛参与。除了绩效评价过程中的各方代表参与外,区财政局还在闵行区门户网站上,将重点绩效评价项目过程进展及最终结果向全区民众公示,并通过电视、报纸等媒体,动员民众积极参与评论。同时,邀请人大代表、政协委员、社情民意联络员通过座谈会等方式进行评价,最广泛地吸纳各方意见。这些都体现了参与式预算的特征,绩效评价信息的公开透明以及公众的广泛参与,必将对预算管理形成有力的外部监督,提高政府资金使用效益。
未来改革之路
预算绩效管理改革是未来我国公共预算改革的方向之一,闵行区预算绩效管理改革的不懈努力将为中国预算绩效管理提供宝贵的经验借鉴,要更好地推进这一改革,未来还须在以下方面进行持续不断地努力:
(一)争取政治支持。闵行区的改革实践表明,政治支持对于财政改革至关重要。推行预算绩效管理改革,需要“自上而下”的顶层设计。预算体现政府意志,预算绩效管理改革也不单单是财政部门一个部门的事情,它需要有超越部门之上的权威部门来主导并推进。对于中央层面而言,党中央对政府改革的决策支持以及国务院坚定的改革决心都是预算绩效管理改革所不可或缺的政治动力。“十二五”规划在行政体制改革中明确提到了绩效管理改革,表明中央高层对此已经达成共识,未来预算绩效管理改革会走得更顺畅。
(二)加强人大专业能力建设。预算的专业性比较强,人大代表要履行对预算的监督审查和绩效评价,就必须掌握一定的财政专业知识,提升其履责能力。除了加强对人大的业务培训外,不妨在人大常委会不同的专业委员会引入一定数量的专家,充实并提高人大预算审查和监督的专业能力。
(三)保证预算单位积极参与的可持续性。预算绩效管理本身具有一定的技术性,无形中会加大各个预算单位的工作量,如果不能以科学的激励约束机制来推动其持续参与,预算绩效管理改革就会半途而废。预算单位对财政改革的理解与配合程度也直接决定着财政改革成败,因此需要在部门间形成共识——预算绩效管理将直接推动政府绩效管理水平的提高,促进政府职能的转变。
(四)有效使用绩效信息。花费政府相当人力、财力、物力所进行的绩效管理工作产生了大量的绩效信息,下一步要充分使用包括绩效结果在内的各类绩效信息,让这些信息为立法部门所用、为政府管理部门所用、为人事等行政考核部门所用、为审计等监督部门所用、为广大公众所用,更要提高绩效信息在预算决策中的地位。唯有如此,才能实现“政府花钱讲效益”、“政府花钱让人民满意”的结果。
(五)借力预算信息公开改革。当前预算信息公开等民主理财形式正在不断推进,预算绩效管理如果能和预算信息公开相结合,各类预算改革相互呼应形成强大合力,这将会对预算绩效管理改革效果起到倍增的乘数效应。
(六)扩大预算绩效管理范围。目前的预算绩效管理主要集中在某些重点的民生项目上,它们还只是部门预算的一部分,如果未来预算绩效管理范围扩大至全部财政支出项目乃至整个部门预算,那将会产生不可估量的正面效应。当然,前提是部门间的事权划分必须清晰,而这正是政府管理的难点所在。这更加需要一个相对独立的智库机构来对政府施政行为进行科学评估以不断改进行政效能,这需要渐进式地不断推进,不能一蹴而就。财
责任编辑 韩璐
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