时间:2020-02-21 作者:左少君 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
我国产业税负布局的不平衡制约了产业结构的优化升级。一方面,税负结构受产业结构的影响,另一方面,税负结构由税制结构决定,不同的税制安排决定了征税点的不同,从而对产业结构布局产生正面导向与负面压力作用。为促进产业结构优化升级,应积极构建引导产业结构优化的税收激励机制,同时确立迫使产业结构优化调整的税收约束机制,激励与约束机制相配套,存量与增量调整相结合,切实推动我国产业结构向合理格局的深度调整。
一、我国当前的产业结构及其税负结构
(一)三大产业比例不合理,内部结构不平衡。我国传统计划经济体制下重工业主导的产业发展战略,奠定了第二产业长期占优的产业格局。自市场化改制以来,经济结构进行了深度调整,第一产业份额持续下滑,第三产业比重稳步攀升,但并未从根本上撼动第二产业的主导地位。2006—2010年,第二产业增加值占GDP比重由47.95%降至46.75%,成微弱下调态势,但仍占据产业结构的半壁江山;第三产业比重则呈稳步抬升走势,由40.94%上升至43.14%,逐步趋近第二产业比重,但与世界发达经济体60%-80%的...
我国产业税负布局的不平衡制约了产业结构的优化升级。一方面,税负结构受产业结构的影响,另一方面,税负结构由税制结构决定,不同的税制安排决定了征税点的不同,从而对产业结构布局产生正面导向与负面压力作用。为促进产业结构优化升级,应积极构建引导产业结构优化的税收激励机制,同时确立迫使产业结构优化调整的税收约束机制,激励与约束机制相配套,存量与增量调整相结合,切实推动我国产业结构向合理格局的深度调整。
一、我国当前的产业结构及其税负结构
(一)三大产业比例不合理,内部结构不平衡。我国传统计划经济体制下重工业主导的产业发展战略,奠定了第二产业长期占优的产业格局。自市场化改制以来,经济结构进行了深度调整,第一产业份额持续下滑,第三产业比重稳步攀升,但并未从根本上撼动第二产业的主导地位。2006—2010年,第二产业增加值占GDP比重由47.95%降至46.75%,成微弱下调态势,但仍占据产业结构的半壁江山;第三产业比重则呈稳步抬升走势,由40.94%上升至43.14%,逐步趋近第二产业比重,但与世界发达经济体60%-80%的产业份额相比,仍有相当的距离;第一产业则呈日趋式微之势,由11.11%降至10.10%。总体而言,我国三大产业结构中,第二产业比重过大,第三产业份额有待大力提升。同时各大产业内部结构发展不平衡。第一产业中,传统农业占优,现代农业发展滞后;第二产业内部,低科技、高能耗、高污染的传统工业比重偏大,高科技含量、资源节约型、环境友好型的现代工业发展迟缓;第三产业内部,攸关民生的传统消费型服务业发展较快,而现代物流、金融、技术服务与服务外包等生产性服务业发育不足。总体而言,我国产业结构存在进一步优化调整的拓展空间。
(二)三大产业间税负结构失衡制约产业结构优化升级。
1.第二产业名义税负最重。由于制造业增加值年增长率高于GDP增长率,制造业增加值的扩充相当于增加了增值税与消费税的税基,主体税基的增长率高于经济增长率,从而使得税收超经济增长,同时以流转税为主导的税制结构又强化了对制造业增加值税基的依赖,尤其是对传统低科技含量、高耗能、高污染行业的税收依赖,从而使得产业结构换代升级步履维艰。
2.第三产业实际税负偏高。一方面,营业税是全值型流转税,属道道环节全额计税的周转税,实质上是计划经济时代工商税的现代版本,存在严重的重复课税问题,抑制服务业专业化分工与产业链拓展;另一方面,作为第三产业税基的服务业增加值中有相当一部分是无税甚至是低税产值,如为公民提供基本公共服务的教育、科技、文化、体育、卫生等行业,大都是非营利性或半营利性行业,税收贡献度极低,如果从税基中剔除掉第三产业的无税产值部分,则第三产业中营利性部门的实际税负要偏重于第二产业。
3.第一产业实际税负不轻。2006年农业税全面取消后,第一产业实现名义税负大削减,只保留烟叶税等法定税收。但我国流转税占优的税制结构与农业的现实布局,使得第一产业的实际税负并非与名义上的低税负相耦合。现行税制对农业免征增值税,实际上是剥夺了第一产业的进项税额抵扣权,使得传统农业所必需的农机、化肥等所含的增值税无法获得抵扣,在农产品买方市场的条件下,农民亦无能力通过价格通道转嫁于农产品收购商,涉农税收优惠实际由农产品收购商享受,而流转税税负由农民负担。
二、现行税制促进产业结构优化调整的激励约束机制分析
(一)促进产业结构优化升级的整体系统的税制顶层设计方案缺失。产业结构是经济结构的核心,事关经济总量均衡与结构调整,理应有整体系统的税制顶层规划方案,以对产业结构的优化调整作出全面统筹的导向性安排。促进三大产业优化调整的税收政策不少,但总体而言,促进产业结构优化升级的税制上位体系缺失,有关产业结构调整优化的税收政策散落于各具体的税种结构与税制要素安排中,产业税收方案具有分散性与零落性,缺乏整体性、统筹性与总括性。
(二)“惟财政收入”导向的税收治理模式不合理。税收的收入职能使得税制设计与操作需要选择那些税源丰厚的征税点上,即选择那些对经济增长贡献率较大的行业课税,产业税收依赖反过来又会强化既有的产业结构布局;税收的调节职能立足于经济结构的深层次调整,通过税制结构优化实现对产业结构的长期性安排,税制的调控导向将在一定程度上背离对丰厚税基的依赖,因为某些能产生丰富税源的行业可能并不符合产业结构调整的方向,而某些当前并非构成税收筹集收入的主体税源产业,却符合产业结构长期调整的规划方向。在这种情况下,税收的收入职能与调控职能将产生对冲效应。我国产业结构以传统制造业为主,其中低科技含量、高能耗与高污染行业居多,但由于其产业增加值对GDP与税收的贡献较大,“两高一资”行业成为产业结构调整难以割舍之爱。也成为我国产业结构长期优化调整的不可承受之重。
(三)当前税制促进产业结构优化调整机制的单向度。充分发挥税收促进产业结构优化升级的调控功能,应从正负两个维度设计税收产业政策。一方面,确立引导产业结构优化调整的正向激励机制,促进高新技术产业、节能环保产业、现代农业与服务业的增量扩容;另一方面,设定迫使产业结构优化调整的负向约束机制,通过高税负驱使低科技、高耗能、高污染行业向高新技术与节能环保产业的存量调整。但在我国资源禀赋相对优势的条件下,高耗能、高污染、低科技含量、低劳动者权利的“两高一资”产业项目成为各地政府的首选,导致税收收入结构依赖于重工业化、机械制造业化与房地产业化的产业结构,形成高耗能产业——税收收入——高耗能产业的恶性循环,从而使得传统产业结构调整的税收压力约束机制难以形成,“两高一资”行业的存量结构难以调整,而只能在主体结构之外,诉求导向产业结构增量拓展的正向激励机制,导致当前税制促进产业结构优化调节机制的单维度,进而影响我国税收调整产业结构的政策协同效果。
(四)正向激励产业结构优化的税收传导机制不通畅。如上所述,我国当前调整产业结构的税收正向激励机制以税收优惠为主,散落于增值税、营业税、企业所得税等各税种中的税率削减、税前列支与扣除、税收抵免等优惠措施构成了我国现行税制促进产业结构优化调整的主力支撑。但由于缺乏整体规划的税制顶层体系,当前分散、有限的税收激励措施在基本导向、作用机制与覆盖范围等层面尚存在诸多亟待完善之处。第一,在基本导向方面,区域导向的税收优惠政策占优,产业导向的区域优惠政策为辅。改革开放以来,我国的经济体制改革采取了区域非均衡发展战略,分别沿循东部沿海地区优先发展、西部大开发、东北老工业基地振兴与“中部崛起”的非均衡步骤。相应地,税收产业政策也具有浓厚的区域导向色彩,税收优惠的范围与力度从经济特区、经济技术开发区、经济开放区到其它地区顺次摊薄。第二,在作用机制方面,侧重简单的直接税收优惠方式,弱化基于市场传导机制的间接税收优惠方式,且激励覆盖范围过窄。我国当前的税收优惠措施大多是针对特定纳税人的直接税收优惠,如税率调减、减免与扣除等,对产业税收受惠人的上游与下游企业的传导机制不通畅,难以涵盖整体产业链条,政策效应的波及力较弱。同时,税收激励政策的覆盖面过窄,如促进高新技术、节能环保产品供给的税收激励偏多,对促进高科技产品与节能环保产品需求的税收激励政策则明显不足。
三、进一步完善促进产业结构优化升级的税收机制
(一)降低产业总体税负,确立促进产业结构优化升级的税制顶层结构。摒弃当前零散分布、单兵突进的税收产业政策安排,从上位的宏观税制层面统筹规划促进产业结构调整的税收整体方案,针对三大产业及内部结构的不平衡状况,通过增值税、营业税、消费税、资源税、环境税、企业所得税与个人所得税等税制结构优化,降低产业总体税负水平,采取灵活的、差异性的产业税收政策,明确促进高新技术产业、节能环保产业、现代服务业与现代农业发展的四维导向,坚持税收的短期收入功能与长期结构调节功能相平衡,税收正向激励与负向约束相结合,产业增量扩容与存量调整相结合,供给激励与需求扩大相结合,间接优惠与直接优惠相结合,将征税点合理分布于要素投入、生产流通过程、分配结果与消费需求,通过市场传导机制覆盖整体产业链条,促进三大产业的整体协调与结构优化。
(二)突破“惟财政收入”导向的税收模式的不合理约束。充分发挥税收的产业结构调节功能,应摆脱当前对税收的财政收入功能的重度依赖。分税制改革后,以流转税为主体的税制结构极具收入刚性,而制造业增加值税基的快速增加使得增值税等主体税种收入持续超经济增长,实质上为降低产业总体税负水平、推行结构性减税、发挥税收的产业调节功能开辟了有效空间。促进高新技术产业、节能环保产业、现代服务业与现代农业的快速发展,应立基于“十二五”规划纲要所提出的包容性增长理念,摒弃对GDP的过度崇拜,切实将节能环保指标作为官员升迁评价机制的基础标准,抛弃“惟财政收入”的税收单向治理模式,统筹规划税制,发挥税制在产业结构调整中的导向功能。
(三)填补现行税制调节产业结构的压力约束机制的空白。推进产业结构的进一步优化,应对落后产能、过剩产能施加高、重税负约束政策,建立迫使不符合产业结构长期发展方向的传统产业直接退出的机制。在现行税制布局下,第一,可通过调整消费税引导产品需求。扩大对高能耗、高污染与低科技含量产品的征税范围,提高消费税税率,并将其计税方式由价内税改为价外税,引导居民消费节能型、环保型产品,并通过市场价格渠道将政策信号传导至产品供给方,对不符合产业政策的生产企业施加产业升级压力。第二,综合宏观物价走势,在新疆等地区资源税试点的基础上,适时扩大资源税征收范围,提高煤炭等资源品税率,通过资源税与价格之间的嵌套关系,以市场传导的方式将产业政策传递到产业的中下游企业,促进资源综合节约利用。第三,适时开征环境税,将环境污染企业的外部成本内部化,迫使传统高污染行业的产业调整,提升产业增长质量,转变经济发展方式。
(四)完善导向产业结构优化调整的正向激励机制。第一,积极推进增值税“扩围”改革。一方面,在税制设计上,降低新增值税制的总体税负水平,在营业税差额计税的基础上,实行第三产业的进项税额抵扣机制,消除第三产业尤其是生产性服务业中的重复课税,促进现代服务业的纵向延伸;另一方面,完善对农业的税收优惠方式,对农民因为进项税抵扣权缺失而承担的增值税额予以返还,强化对农业专业合作社及农产品深加工企业的税收优惠政策,促进农业的产业化进程。第二,改变税收优惠方式。改变区域优惠主导产业优惠的非均衡发展战略,以产业优惠为主,区域优惠为辅。完善以市场传导和税收转嫁为机制的间接税收优惠,将产业政策信号通过价格机制传输到产品的生产方与消费方,覆盖产业链的上、中、下游,实现整体产业结构的协调互动。财
责任编辑 张敏
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