时间:2020-02-21 作者:课题组
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摘要:
现阶段,我国社会保险基金(简称“社保基金”)主要由养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险基金组成。当前对社保基金是否投资或入市,争论尤为激烈。有的认为社保基金投资和入市,条件不成熟,是与民争利;有的认为社保基金再不投资运营就会错过我国经济成长期和“人口红利”积累期,无法应对即将到来的人口老龄化高峰。我们认为,社保基金投资运营是箭在弦上,不得不发。加强对社会保险基金的投资运营管理是实现社保基金保值增值的基本途径,是完善我国社会保障体系的重要举措。
(一)妥善处理社保基金投资运营的关键性问题
与其他一些投资基金相比,社保基金有着明显的特殊性,在具体运作时,必须统筹处理好一些原则性、方向性的问题。
1.正确处理社保基金投资运营中政府与市场的关系。社保基金投资运营方式大体可分为两类,即直接投资和委托投资。直接投资是政府社保基金管理部门依据自身对市场的分析判断,直接进入金融市场或实体经济进行投资;委托投资则是社保基金管理部门委托市场上的投资机构入市投资。世界各国的经验表明,社保基金收益率的高低与本国资本市场的发展程度有关,借助市场机构的力量间接入市的投资收益明显高于政府机构直接入...
现阶段,我国社会保险基金(简称“社保基金”)主要由养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险基金组成。当前对社保基金是否投资或入市,争论尤为激烈。有的认为社保基金投资和入市,条件不成熟,是与民争利;有的认为社保基金再不投资运营就会错过我国经济成长期和“人口红利”积累期,无法应对即将到来的人口老龄化高峰。我们认为,社保基金投资运营是箭在弦上,不得不发。加强对社会保险基金的投资运营管理是实现社保基金保值增值的基本途径,是完善我国社会保障体系的重要举措。
(一)妥善处理社保基金投资运营的关键性问题
与其他一些投资基金相比,社保基金有着明显的特殊性,在具体运作时,必须统筹处理好一些原则性、方向性的问题。
1.正确处理社保基金投资运营中政府与市场的关系。社保基金投资运营方式大体可分为两类,即直接投资和委托投资。直接投资是政府社保基金管理部门依据自身对市场的分析判断,直接进入金融市场或实体经济进行投资;委托投资则是社保基金管理部门委托市场上的投资机构入市投资。世界各国的经验表明,社保基金收益率的高低与本国资本市场的发展程度有关,借助市场机构的力量间接入市的投资收益明显高于政府机构直接入市。我国社会保障制度建立时间较短,国内资本市场尚不发达,社保基金的投资运营应采取直接投资与委托投资相结合的方式。但随着社保基金管理制度的日益完善和资本市场的进一步发展,应在社保基金投资运营中进一步借市场的力量,强化政府的监管职能。此外,应理顺中央政府和地方政府在社保基金管理中的关系,明确双方的权利与义务,在充分调动地方政府积极性的同时,提高中央政府的宏观管理能力。
2.正确处理社保基金安全与投资运营收益的关系。现阶段我国社保基金投资收益比较低,对社保基金的安全造成了影响。未来我国社保基金的投资运营,应逐步通过改革管理体制,优化资源配置,在加强监管确保安全性的前提下,努力提升收益,真正做到社保基金安全性与收益性的统一。一是要选择风险相对较小的投资渠道,避免参与高风险高收益的投资行为;二是通过多元化投资分散风险;三是科学设定投资比例限制;四是设定最低收益率指标,并建立相应的止损补损机制。
3.正确处理社保基金投资运营与正常支出的关系。动态支付需要是社保基金区别于其他投资基金的一个重要特征。在选择投资方式时,考虑到不同投资方式的变现能力不同,要根据资金支付的需要选择合适的方式。可以从不同保险项目基金的特殊用途来考虑,如要求变现能力较强的,就需要投资于短期、中期项目;对流动性要求不高的长期性保险项目,如社会养老的部分积累基金选择,投资时间可以长一些。对投资方式的选择,既要考虑到投资回报率的高低,又要考虑到投资资产变现的可能性。这就要求社保基金管理部门精心研究、分析和预测,决定最佳投资方式、时空分布、盈利水平,以此来确定投资资产与现金、中长期投资与短期投资、固定投资与流动投资之间的比例,实现收益性与流动性的统一。
(二)社保基金投资运营要以严格的风险管控为前提
与其他投资一样,社保基金的市场化投资也会面临诸多风险。社保基金管理人和投资人应具有良好的风险意识。
1.实行严格的限量管理。我国资本市场和各类相关中介组织尚不发达,相关的法律和制度也不够完善,出于安全性考虑,现阶段我国社保基金应实行严格的限量监管。一是要对基金的投资比例做严格的限制规定。根据国际经验并结合我国实际情况,基金投资于国债的比例不应低于50%,股市投资不应高于30%,银行存款不应低于10%,其他投资不应高于10%。二是要有严格的信息披露制度。信息披露应有完善的体系,使基金信息披露涵盖运作的主要环节,避免基金受托人、投资人、保管人暗箱操作。三是设定最低收益率,并计提准备金。考虑到我国具体情况,基准收益率水平不宜设置过高。风险准备金根据规定按比例上缴,盈余准备金按规定从超过一定比例的盈余中提取。当基金实际回报率低于最低收益率时,首先用盈余准备金弥补,其次用风险准备金弥补。在委托投资情况下,如果动用完盈余准备金和风险准备金后,投资回报率仍连续一定时期低于最低收益率时,基金投资管理人不得提取管理费。
2.实施全方位的监管。社保基金的投资过程大体可分为进入投资市场、投资运营、退出投资三个环节,监管应贯穿于投资的整个过程,在不同的环节有所侧重。市场进入监管方面,须把相关法律法规落到实处。监督部门应对投资行为进行认真的合规性检查;风控部门应对每一项投资项目进行科学的风险评估;市场研究部门应提供深入细致的投资分析报告供投资部门参考;应形成规范的投资项目论证评议制度,在实施重大投资运作时,进行科学的论证和全面的听证;对社保基金投资机构的资格审查应当遵循严格的标准和程序。社保基金入市后,运营机构大量风险是在日常业务经营过程中逐步形成、积累和引发的,应对基金运营实施实时的动态监管。市场退出监管方面,当某一个运营机构不能依照法律和契约履行其义务,并且导致社保基金投资风险增大,威胁社保基金的收益和安全时,或者该营运机构的有关指标下降至不合理程度,监管机构应及时采取措施,限制其有关社保基金运营的某些活动,直至取消其营运资格,并根据其行为作出相应的处罚。如果在此过程中出现了不良资产,监管部门要及时采取措施做好清收工作,防止风险的进一步蔓延。
3.建立严格的内部控制制度。社保基金管理机构和运营机构,必须加强基金规章制度建设,健全内部自我约束机制。社保基金投资的内部控制机制,须体现全面性、制衡性和有效性的原则。全面性原则要求内部控制要覆盖社保基金投资管理的所有横向部门和纵向环节。制衡性原则要求风险管理责任不能集中在少数部门,在部门设置和制度制定上充分体现权力分散、互相制衡的特征;有效性原则要求内部控制措施充分反映社保基金投资运营的特征和具体投资工具、项目的特征,切实提高控制效果。作为一个独立的社保基金投资主体,应在主体内部建立起规范稳定的分级授权制度,并以投资主体最高层为决策的最后审定者、决断者,实现投资主体决策分散性与集中性的统一。为了有效防范与化解因投资决策主体多元化可能带来的决策失误风险,任何一个独立的投资主体均应确立集体民主决策的程序与规范的制度,杜绝个人专断决策。这种集体决策的制度应同时在投资主体决策的所有层次建立与实施。
4.构建科学的风险评估和预警体系。在进行社保基金投资运营的同时,应着力建立规范的投资决策风险评估体系。一是加强人才的引进与培养,做好投资风险评估的队伍建设;二是设定合理的风险评估指标,确保各项数据的准确可靠;三是制定规范的风险评估程序,严格按照程序开展风险评估工作。社保基金预警监督能通过收集资料、总结分析、得出结论,及时发现和预测可能出现的危机,使监管部门能够及时采取有效的预防措施。首先必须针对社保基金运行中的风险建立预警监督指标,然后利用这些指标来设计预警流程。社保基金投资风险预警指标的设置也要以安全性、收益性和流动性为基本原则。相关法律法规设定的社保基金投资比例限制就是一种原则性的预警指标。社保基金管理部门还可以根据投资工具和收益要求的不同,设定更具体的一些指标。
(三)合理选择和运用社保基金投资工具及其组合
社保基金投资工具选择应基于安全性、流动性与收益性相统一的原则,与国家经济社会发展水平相协调。在现有银行存款和购买国债的基础上,逐步拓展至债券和股票交易市场以及实体经济领域,待时机成熟时,可适当进行海外投资尝试。
1.合理运用金融投资工具。从近期来看,银行存款和国债还将是社保基金投资的主要方式,股市是拓展投资领域的重要方向。银行存款收益率较低,尤其是在通货膨胀的情况下,收益率可能是负的,但安全性、流动性较高。国债收益率一般高于银行存款利率,流动性也比较强,可以灵活地在债券市场上变现,且我国长期的经济持续增长和积极财政政策,能够保证国债收益的实现。我国的股票市场已经发展到一定规模,并且随着时间的推移,股市也不断趋于成熟。社保基金可在控制风险的前提下,有条件、有步骤、有限度地进入股票市场,使社保基金更好地分享国民经济和股票市场的发展所带来的好处。债券投资利率事先确定,收益可以精确预期,但易受市场利率的影响,投资的安全性比国债差。我国债券市场还不完善,债券交易还受到发行债券的企业和银行经营状况以及国债利率过高的影响,市场对企业债和金融债的需求和供给都不大。因此,在社保基金的资产中,企业债和金融债的比例都不宜过高。
2.发行社保基金定向特别国债。银行存款安全性高但收益过低,股市收益相对较高但安全性低。现阶段,在社保基金缺乏投资渠道的情况下,由国家财政部门定期向社保基金发行定向特别国债能较好地实现社保基金安全与收益的匹配。此种国债不在市场上流通,只面向社保基金发行,期限根据基金支出需要确定,票面利率高于同期银行存款利率。例如,美国社保基金定向国债的利率最低为4%,有些年份高达6%。随着我国社保基金规模的日益扩大,其保值增值需要愈加迫切,应尽快把发行定向国债纳入社保基金管理运作之中。为充分调动各地方政府认购的积极性,定向特别国债的利率可略高于同期国债利率,可先在一定时期内小规模试点,待运作程序逐步规范后,以立法形式保障。
3.积极拓展实业投资。除金融市场投资外,社保基金也应适当通过实业投资更好地体现长期投资和责任投资的理念。实业投资有利于社保基金在推动实体经济发展的同时,分享经济发展带来的好处,也有利于避免投资收益的大幅波动。实业投资期限较长,风险较低,收益比较稳定,是比较适合社保基金中长期储备资金的投资方式。实业项目通常初期投资较大,收益期较长,收益期内收益率相对稳定,不会出现资本市场上收益的大幅波动,对一些流动性要求不高的社保基金,能够较好地实现收益与安全的统一。社保基金主要通过股权、产业投资基金、信托、贷款等方式参与实业投资,社保基金管理部门可依据自身及项目的需要,选择合适的方式进入。在投资对象的选择上,应坚持稳健的原则,重点选择国家政策扶持的行业或企业,尤其是应重点投资于基础设施建设领域或民生项目。
4.优化社会保险基金投资组合。一般来说,投资品种越分散,投资组合越多元化,就越有利于降低投资的非系统风险,提高投资收益率。我国社保基金投资还处于启始阶段,未来发展中应进一步优化投资组合。在投资工具组合方面,应统筹考虑宏观经济形势和社保基金管理的阶段性要求,增强各种工具组合的科学性和灵活性。在投资对象组合方面,应充分考虑行业、企业的规模和发展前景以及国家的产业政策,增加实体经济投资和高成长性行业或企业的投资占比。在投资期限组合方面,可将长期、中期、短期投资有机结合起来,充分考虑社保基金支付的时间、金额以及经济周期变化。
5.审慎开展境外投资。理论上来说,相对于国内资本市场,海外有比较发达的资本市场,丰富多样的投资品种,健全的对冲机制,在国内资本相对充裕的时候,把社保基金适当投资于海外资本市场是更好的选择。但社保基金走向海外市场,不可避免地要面临与国内市场投资不同的风险,比如政治风险、汇率风险等,且海外投资的风险可控程度更弱。社保基金的风险承受能力,要求必须审慎对待海外投资。在投资产品的选择上,开始时应主要集中在债券市场,包括外国政府债券、金融债券和企业债券等。
(四)优化社保基金投资运营的配套制度与环境
1.健全相关法律法规。近年来,我国社保基金投资管理立法工作加速推进。尤其是公布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行办法》,解决了全国社保基金投资运营的法律依据问题。但更为庞大的地方社保基金投资运营立法工作进展缓慢,不仅没有专门法规,既有的各种管理条例还把社保基金的投资严格限定在银行存款和购买国债两个途径上。《社会保险法》作为我国社会保障制度的法律基础,其对社保基金管理的规定是全面性的,涉及到基金的筹集、支付、运营、监管等各个环节,但对具体环节操作性的规定则是框架性的。对社保基金投资的具体运作,还要在《社会保险法》的框架下,用细化的条规来管理。现阶段,应在社保基金投资运营的实践探索中,逐步形成《社保基金投资管理规定》,用以指导和规范社保基金的投资运营。
2.建立健全社保基金投资运营机构。可以按照委托—代理关系由基金保管人、委托人、基金管理机构及基金经理组成。首先,在财政部和人保部成立社保基金投资行政管理司、处机构,负责制定养老基金投资的重大方针、政策和制度,指导和监督社保基金投资运营过程,检查指导社保基金管理公司执行有关投资运营政策、法规的情况,担负国家社保基金投资管理行政责任人的职责。其次,成立专司社保基金投资运营的基金管理公司,承担起将基金委托金融中介机构进行管理和具体营运,采取招标方式选择基金管理人、保管人、投资经理的职责。引入现代企业法人治理结构,明晰董事会、监事会、经理的责、权、利关系,使社保基金管理公司严格按照《公司法》规范运行。提出年度、季度、月度社保基金投资运营目标,将目标细化到具体的投资管理公司和投资工具上;建立投资风险评估机构,对公司和投资委托人作出的投资决策进行风险评估,凡是风险较高、不宜投资的决策都应制止,避免投资失败。再次,明确在深交所、上交所上市的几十家基金管理公司凡是符合资格和条件的均可以作为社保基金管理人、委托人参与投标,并承担基金管理人的责任,签订投资委托运营协议,明确双方应承担的责任与风险。还可以公开的方式选择基金托管人,承担起基金托管人的职责。
3.发展相关中介组织。中介机构一方面为社保基金投资运营管理提供各方面的服务,另一方面起着对社保基金投资运营管理外部监督的作用。中介机构包括精算、会计、审计事务所和风险评级公司等,其作用是提供信息服务,使监管机构和社会公众能够获得并准确理解有关社保基金运作的信息。中介机构参与社保基金的监管,必须得到国家有关部门的授权,但不隶属于政府。
4.加强相关人才培养。应采取各种措施,为社保基金的投资运营创造良好的人力资源条件。充分利用国内现有教育资源,提高基金管理人才培养的数量和质量;利用有关发达国家的教育资源,委托培养基金管理人才,尤其是高级管理人才,丰富他们的实战经验;在引入人才的同时,创造充满活力的竞争环境,使专业性人才进得来、留得住。各级社保管理机构应树立前瞻性的人才观念,吸引更多的专业化人才加入社保基金管理队伍,在实际工作中培养他们的社保基金投资管理能力。财
(财政部财政科学研究所《社会保险基金投资运营研究》课题组成员:苏明 杨良初 韩凤芹 赵福昌 王敏 李成威 李婕 武靖州)
责任编辑 韩璐
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