改革开放30多年来，我国经济一直保持着高速增长。2010年人均国民生产总值达到4283美元，进入中等偏上收入国家组。在这一新的发展阶段，我国经济社会呈现出一些新的特征：经济总量不断增加、经济结构渐进优化，工业化、城市化、市场化、信息化、国际化水平稳步提升，人民生活水平不断提高；但同时，我国经济实力的国际竞争力仍显不足，经济社会发展的可持续性受到挑战，城市化进程中一系列社会问题也随之而产生，如社会福利体系不健全、经济发展过程中全体社会成员未能共享发展成果等，尤其是广大农村地区还处于较为贫困的状态，这对改革、发展、稳定是不利的。因此，进一步消除贫困、促进社会成员的共同发展是下一阶段改革发展的大局，也是宏观政策尤其是财政政策的主要着力点。

一、中等收入阶段农村贫困的新特征

在新的发展阶段，我国的农村贫困状况呈现出新的特征，减贫任务和工作重点也应当有所调整，这是完善减贫政策体系的基础条件，应当对此有一个客观的认识。

（一）绝对贫困到相对贫困

进入中上等收入阶段，我国贫困特征和减贫任务显然不同于以往。在2000年之前，解决农村贫困人口温饱问题是首要任务；在刚刚过去的十年（2001—2010年），解决温饱和巩固温饱是并重的任务。进入中上等收入阶段后，满足群众温饱以外的更高层次基本生产生活需要成为农村贫困群众的重大关切。我国作为发展中大国，如何解决好1.28亿农村低收入人口（按照新的扶贫标准，2010年底数据）的相对贫困问题，在很大程度上直接关系到经济发展的成功转型和避免掉进“中等收入陷阱”，直接关系到科学发展和可持续发展。

（二）单维贫困到多维贫困

进入中等收入阶段后，减贫工作的多维特征明显，表现为对象多维、任务多维和手段多维。对象多维，既包括农村低保人员，也包括农村有劳动能力的低收入贫困人口；既包括连片贫困地区，也包括贫困家庭，还包括残疾人等特殊贫困人群；既包括农村贫困，也包括城市贫困，还包括到城市务工贫困人口。任务多维，农村居民温饱问题已经基本解决，随着经济社会的全面发展，需要深入研究不同群体在公共政策、教育、医疗、卫生、文化、基础设施等资源享有上的差异，推进有针对性措施的提出和落实。既要解决物质贫困，也要解决能力贫困，还要关心权利贫困问题。手段多维，既包括行政手段，也包括经济手段；既要依靠政府力量，也要动员社会力量，激活自我发展力量。

（三）静态贫困到动态贫困

在新的发展阶段，贫困的动态性问题需引起关注。我国农村低收入贫困人口构成中，既有长期处于贫困线以下的贫困人口，也有因自然、市场、社会等外部因素冲击而徘徊在贫困线附近的短期贫困人口。研究表明，在贫困线附近徘徊的动态贫困人口占比接近三分之二。目前，我国农民工数量已接近2.5亿，其中超过1.5亿人在外地务工。由于务工农民自身及客观的就业条件和城市群体仍有差距，较普遍地存在着收入低、稳定性差的问题，容易受到市场变化等变故的影响陷入贫困境地。这部分人群也是我国动态贫困的重要变量，应该研究解决这一群体动态贫困的办法。

（四）短期贫困到慢性贫困

经过多年的减贫政策，贫困人口已经大大减少。但是，在新的阶段，减贫政策的边际效应在减弱。由于人力资源发展缓慢、缺乏固定财产和脆弱性，以及环境、经济、社会和家庭等因素造成大量的剩余贫困人口处于长期贫困状态，并产生贫困代际传递，难以通过正常扶贫手段解决。

二、现阶段促进农村减贫的宏观财税政策选择

在新的阶段，面对新的贫困人口特征，有必要对宏观政策进行调整优化，特别要注意在政府的主导下，发挥财税政策的作用。适当调整财政政策的基本方向，促进城乡统筹发展与区域经济协调发展，在财政体制与税收制度方面也要进行相应调整，以适应主体功能区建设的需要与完善财政收入分配职能。

（一）优化财政政策的基本方向

一是运用财税政策促进城乡统筹发展。利用财税政策统筹城乡发展，改善促进减贫发展的宏观体制环境。未来财税政策的重点可分为三个层面：一是“多予”，即随着财力的增加，应进一步加大财政对农村公共设施等方面的投入，提高农业抵御自然灾害能力以及促进农村社会事业发展；二是“少取”，即继续巩固农村税费改革的成果，避免通过新的方式对农村进行资源掠夺；三是“保护”，从全球看，农业在任何国家都是得到政府保护的产业，因此可对出口农产品实行免（退）税政策，以提升我国农产品在国际市场上的竞争力，同时还可以通过适当的关税政策来保护农产品的生产。

二是运用财税政策使“边缘化”贫困地区转变为发展“增长极”。应强化财税政策引导区域产业转移的作用，根据生产专业化和工序分工的需要，制定更为科学的关乎落后地区项目承接的财税政策。在推进产业链条整体转移和关联产业协同转移的同时，形成贫困地区与发达地区相互呼应的产业集群，使得贫困地区由“边缘化”地区转变为“增长极”。

三是运用财税政策引导落后地区遵循主体功能区规划发展。落后地区的发展应该和发达地区发展进行有效互动，形成政府、企业、社会团体等共同参与、协作互动的区域合作的立体网络。财税政策要促进欠发达地区的基本公共服务水平提升，调整税制结构和税收政策等影响投资的软硬环境，支持加工贸易从沿海转移至内地贫困地区。

（二）促进贫困地区实现基本公共服务均等化

基本公共服务供给不足和非均等化是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。同时，基本公共服务均等化是减贫的重要基础性条件，因此，必须加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，全面提升贫困地区基本公共服务均等化水平。

一是加大财政投入和政策支持力度，初步建立起统筹城乡和区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化，在此基础上，制定并实施更为全面、系统、综合的减贫战略框架和政策体系。

二是构建贫困地区和重点县的基本财力保障机制。重点调整财力性转移支付和专项转移支付的地区分配结构，使其向中西部贫穷地区倾斜。同时，财政转移支付资金应重点向贫困县乡倾斜，提高贫困县乡基层政府的财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。

三是实现基本公共服务均等化与国家减贫规划相衔接。把扶贫纲要、规划与基本公共服务均等化规划有机衔接起来。统筹规划各项扶贫措施，统筹整合各类扶贫资源，统筹安排扶持对象。在此基础上，加强扶贫项目与基本公共服务均等化规划项目的统筹，形成合力。

（三）改善转移支付体系促进财政体制减贫

首先，适当简化、整合归并转移支付体系。其次，提高一般性转移支付规模和比例，增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。改进一般性转移支付测算办法，体现地方政府的税收努力程度，促进地方提高收入质量，围绕主体功能区建设，通过明显提高转移支付补助比例的方式，增强生态保护区域政府公共服务保障能力，鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。最后，规范专项转移支付并不断提高转移支付的透明化、规范化和法制化。

（四）适当调整税收政策促进减贫

一是在西部贫困地区率先实行营业税向增值税转型。以营业税改征增值税，给西部试点地区企业带来减税的实惠，从而实现经济发展的减贫效应。由于服务业对劳动力吸纳作用更强，而这一改革将推动服务业加快发展，从而有利于增加贫困群体就业。

二是改革资源税。西部贫困地区大部分资源丰富，资源税改革必将有助于更好地发挥其组织收入、调节经济的作用。具体政策建议包括：扩大资源税征税范围，将现有的税目扩大到土地、水、森林、草原等非矿资源，将所有不可再生资源纳入资源税征管范围；制定科学的课税依据，将资源税与环境成本、资源的开发、养护、恢复等挂钩，根据资源的稀缺性、不可再生资源替代品的开发成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等，合理确定资源税单位税额；从量计征改为从价计征；明确资源税用途，将部分资源税纳入生态恢复补偿基金，用于资源开采造成环境破坏的修复、可再生资源的培育、不可再生资源替代品的开发，以及当地贫困人口的生计补贴，促进资源的可持续利用和环境保护。财

责任编辑 李烝