时间:2020-02-21 作者:浙江省财政厅课题组
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摘要:
一个合理高效的财政模式,应当是相对分权化的财政体制框架和相对集中化的财政管理框架的协调统一。加快构建集权化财政管理框架体系,并通过相应的制衡性制度提高财政资金使用绩效,是当前公共财政管理的重要课题。浙江省富阳市从2007年开始探索财政管理改革,构建了一个集中化的财政管理框架,有效整合了政府财力,降低了政府运管成本,提高了资金使用绩效,为完善公共财政管理体系提供了有益的借鉴。
一、富阳“大财政”改革的实践与探索
富阳市自2007年起开始探索“大财政”改革,通过建立独具特色的专委会制度,形成了以“财力统揽、资金统筹、项目统定、预算统编、监管统一、绩效统评”为主要特点的大财政体系,有效推动实现了财政绩效的最大化、公共利益的最大化和资源价值的最大化。
(一)集中组织管理:统收入,搭框架,分配关系清晰明确
1.整合财政资源。将原先分散在各部门的政府资金、资产、资源进行集中管理、全盘统筹,实现“颗粒归仓”。资金方面,将166个独立核算单位的政府预算内外收入全部从部门中剥离出来,纳入金...
一个合理高效的财政模式,应当是相对分权化的财政体制框架和相对集中化的财政管理框架的协调统一。加快构建集权化财政管理框架体系,并通过相应的制衡性制度提高财政资金使用绩效,是当前公共财政管理的重要课题。浙江省富阳市从2007年开始探索财政管理改革,构建了一个集中化的财政管理框架,有效整合了政府财力,降低了政府运管成本,提高了资金使用绩效,为完善公共财政管理体系提供了有益的借鉴。
一、富阳“大财政”改革的实践与探索
富阳市自2007年起开始探索“大财政”改革,通过建立独具特色的专委会制度,形成了以“财力统揽、资金统筹、项目统定、预算统编、监管统一、绩效统评”为主要特点的大财政体系,有效推动实现了财政绩效的最大化、公共利益的最大化和资源价值的最大化。
(一)集中组织管理:统收入,搭框架,分配关系清晰明确
1.整合财政资源。将原先分散在各部门的政府资金、资产、资源进行集中管理、全盘统筹,实现“颗粒归仓”。资金方面,将166个独立核算单位的政府预算内外收入全部从部门中剥离出来,纳入金库核算和财政专户核算,全市统一调度;资产方面,成立市公共资产管理中心,集中管理全市机关事业单位的房产和地产;资源方面,将采矿权、三电资金、咪表经营权、户外广告、营运线路权等纳入政府管理范围,将所有政府资源的拍卖、拍租、出让等收入实行财政统收。
2.打破部门壁垒。改革部门预算制度,将政府专项全部从部门预算中剥离出来,上升到政府层面。同时,创新行政运行机制,推行专委会制度,成立了计划统筹委员会、公有资产管理运营委员会等15个专委会。每个专委会都明确一个责任领导和责任部门,负责整合行政资源、协调部门力量,集中高效地推进各项工作,彻底改变了部门之间各自为“规”的格局,形成了全市“一盘棋”的干事机制。
3.统编财政预算。将预算划分成运转、民生、建设三大板块。运转预算是“吃饭”财政,主要是保证乡镇、部门政府机构的正常运转;民生预算是以财政专项的形式用于保障教育、医疗卫生、社会保障和就业、新农村建设等各项民生事业的改善和社会发展;建设预算则以基础建设为对象,用来保障改造环境、促进发展等各项城市化建设的需要。在此大预算体系下,乡镇定为项目的实施责任主体,部门成为项目指导、监督责任单位。
(二)集中决策管理:项目化,五部曲,预算编制科学民主
富阳市按照“全覆盖、科学化、精细化”的要求对传统的预算编制方式和编制程序进行了改革。在预算全覆盖方面,打破一般收支预算概念,将政府所有收支活动全部纳入大预算,客观、全面、清晰地反映政府资金的分配状况和去向。在预算精细化方面,实行“项目化”,以项目的统筹来打破部门界限,即财政不再将资金切块给职能部门,而是在科学建立项目库的基础上,根据项目来编制预算,安排资金。以计划定项目、以项目编预算,预算紧跟项目走,确保项目和预算无缝对接,实行精细化预算。在预算科学化方面,将预算划分为运转、民生、建设三大块,进行分类编制。同时,创新预算编制方法,按照“零基、要素”法编制预算。
在编制程序上,推行“五部曲”,促进决策的透明化。富阳市严格按照“政府研究、人大审议、政协协商、市委决策、人代审议”的程序,对大财政、大预算的编制进行层层审查、层层把关。这不仅确保了决策的科学性和合法性,更使大财政的运行处在四套班子的严密监督之下,一定范围内实现了阳光财政、透明财政。通过“五步曲”程序,把政府全部收支活动都纳入人大、政协的监督之中,做到了还权于民、还利于民、还钱于民。
(三)集中执行管理:直拨制,高清算,资金运行快速高效
首先,建立资金直拨制。项目资金支付的总原则是实行国库集中支付或财政集中支付,资金一律不通过部门拨付。针对项目资金的不同性质,富阳市财政局界定了不同的拨付渠道,属于政府执行类、合同支付类、收入分成类的支出,通过国库集中支付或财政集中支付;对以奖代补、考核奖励类等支出,通过乡镇拨付;对商品供应商、劳动服务提供商等采用直接拨付形式。
其次,加强资金清算工作,设立项目清算专户,资金先拨入项目清算户,核算中心严格按照政府专项预算规定,凭项目支付的合同、发票、采购协议等原始凭证对政府专项资金实行支付、清算和会计处理,将专项资金痕迹跟踪管理到原始凭证。每年政府专项都必须实现清算,清算结束后对预算指标结余全部收缴,清算结果报各专委会主任和市委市政府主要领导。
(四)集中控制管理:一体化,大监督,财政活动阳光透明
富阳市将乡镇财政收支管理、行政事业单位收支管理、政府基建项目管理、政府专项资金管理、政府投融资公司管理、非税收入征收管理、土地出让金管理、政府资源运行管理、资产运营机构财务管理、行政事业单位资产管理等十个信息管理子系统逐步纳入到财政一体化平台,实现了财政收支数据共享和实时监控。在此基础上,建立机关、乡镇、专项、平台、工业功能区五级核算体系,对政府全部收支活动按月实现核算,并在次月3日前形成大财政收支执行情况表,完整全面地反馈政府预算执行情况。
同时,加强监督问责和绩效考评。建立以人大、纪检、审计、财政监督为主,各单位内部监督为辅的大监督格局,实施“三事监督”,即事前控制、事中把握、事后总结。实行绩效考核制度,将所有项目资金列入绩效评价计划,制定科学清晰的评价指标,按照项目单位自评、主管部门复评、财政部门评价三个层次开展绩效评价,积极探索绩效评价结果公示制,并将考评结果与责任单位的业绩考核以及后续资金安排挂钩,逐步建立起评价结果在预算安排中的激励与约束机制,努力提高资金使用绩效,强化支出责任。
一体化信息平台使资金监管由暗变明,通过按月编制大财政执行表,有力地促进了全市资金运行状况的监管,真正让理财行为在阳光下运作。通过大监督体系的建立,整合了监督资源,人大、政协从“门外人”变成“门里人”,监督的方向性和责任感更强。资金绩效也由差变好,资金使用效率大大提高。
通过大财政改革,富阳市理顺了各方面的财政分配关系,大大增加了政府可用财力。2010年,富阳市地方财政收入仅为32.7亿元,而通过统筹,全市可用财力高达158亿元。同时,预算编制方式和流程的创新,使决策更加合理、科学、公开,政府预算真正做到了“一年早计划”、“一年早知道”;部门对财力的自由支配权得到压缩,最大限度地减少了部门的自由裁量权,消除了部门权力利益化的根源;减少了中间支付环节,项目资金的运行效率大幅提高;公共意识得到增强,民生问题得到有效解决,财政的公共职能更加凸显。
二、借鉴富阳改革经验,进一步完善公共财政管理的思路
根据富阳市的经验,通过改进财政管理模式,构建大财政式的集中管理框架,政府可以全面有效地整合资源,民主科学地统盘布局,快速高效地贯彻落实,及时完备地控制调整,在经济条件不变的情况下,最大限度地发挥财政的公共职能。由分散走向集中,推行相对集中的公共财政管理,既是完善公共财政体制的必然要求,也是必由途径。虽然当前财政管理改革的推进更加艰巨,改革的系统性、协同性难度明显增强,但改革的收益和成绩也愈将明显。借鉴富阳“大财政”改革,现阶段完善公共财政管理可以从以下四方面着手:
(一)创新组织管理,提高管理效率
1.推进财政扁平化改革。积极探索和推进财政扁平化改革,要按照“中央、省、县”三级的基本架构,力求实现省以下财政层级的减少,塑造上下贯通、可有序运行的与市场经济相契合的财政体制。根据国家管理和经济社会发展的需要,同时考虑到简化政府级次难度较大,宜着眼于精简效能和减轻负担的要求,在一段时期还不得不保留五级政府架构的基础上,首先减少财政层次,通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施,形成中央、省、市县的三级财政架构。并按照法律法规、受益范围、成本效率等原则,进一步理清政府事权和职责,尽可能由粗到细形成中央、省、市县三级支出责任明细单,并逐步将其制度化。
2.推进财政组织管理改革。对财政内部职责进行划分,完善相关的制度设计,强化财政预算编制、执行、监督等各环节的管理。打造以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中支付为龙头的预算执行体系和以绩效评价为龙头的预算监督体系,构建预算编制、执行、监督“相互循环、互为前提、一体运行”的“三位一体”财政管理框架,优化业务流程,加强编制、执行、监督三者的衔接和协调,更好地发挥财政职能。
(二)深化预算制度改革,完善决策管理
1.推进政府预算改革,提高预算的完整性和科学性。按照科学化精细化的要求,不断完善预算编制的方式和流程。首先,要坚持预算的完整性。政府性收支必须全部纳入预算管理,统筹政府财力,实现预算“一个盘子”,完整展现政府整体财力和资金运行,增强政府宏观调控能力,集中财力办大事,实现财政性资金使用效益最大化。在现有条件不成熟的情况下,要细化政府性基金预算,完善社会保险基金预算,编制政府性债务计划,逐步建立由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及政府性债务计划组成的“全口径”政府预算体系。其次,要坚持预算的科学性。深化部门预算改革,建立以定员定额管理为主的预算分配机制,制定科学合理的基本支出预算定额体系,摆脱部门基数分配和既得利益固化的束缚,使预算单位人与物的配置在财力许可范围内实现高效化。理顺政府财政与主管部门的工作关系,对现有资金予以归并整合,将财政预算安排的资金全部纳入部门预算之中,减少部门利益干扰。
2.创新转移支付制度,加强专项资金管理。影响地方财政预算管理的另一重要原因是专项转移支付资金比例偏高及转移支付的不确定性,因为转移支付资金无法年初就纳入地方预算管理,影响预算的完整性。因此,要改革转移支付分配方法,创新转移支付制度。一是要清理压缩专项资金,除法律有特殊规定确需保留的专项资金外,一律调整为不指定具体项目的财力性转移支付补助,由下级政府结合自身财力,统筹安排使用。二是提前下达能够确定额度、相对固定的补助资金,以满足下级政府预算编制的时间要求。三是对暂时无法确定额度的要预计最低限额,提前通知下级政府,提高下级政府预算的准确性和部门预算的到位率。四是要积极推行专项性一般转移支付制度改革。专项性一般转移支付,是指在资金性质上具有财力补助特点,属于一般性转移支付,但同时又具有特定政策目标和相对确定的使用范围,兼备专项性资金的特点。专项性一般转移支付有利于加强政策意图导向也有利于地方预算管理,缓解市县资金配套压力。要加大分配方式改革的范围和力度,对专项性一般转移支付的预算编制、执行、绩效及监督等各个环节进行规范。
3.加强政府性债务管理,防范财政风险。目前除中央政府代理地方政府发行的地方债和各类转贷资金纳入预算管理外,地方政府大量通过融资平台或担保形成的债务并未纳入预算管理,政府既不能统筹财力,也加大了财政风险。要健全地方政府债务管理办法,给予地方政府一定的发债权,同时政府性债务作为政府在一定时期内可以支配使用收入及需要偿还的支出,必须实行财政统一归口纳入预算管理,建立债务预算编制体系,增强政府财力,防范财政风险。
(三)严格执行管理,推动财政快速高效运行
1.全面推行国库集中支付改革。要继续深化国库集中支付制度改革,研究落实提高直接支付的实质比重、提高用款计划的准确度、控制垫付发生具体措施。要深入研究国库集中支付制度下财政资金安全问题,建立和完善动态、实时支付监控系统,建立国库集中支付代理银行考核制度。要将国库集中支付改革向纵深推进,全面深化市级国库集中支付改革,不断扩大改革范围,积极创造条件,扩大县级改革试点范围。
2.全面推进政府采购制度改革。稳步扩大政府采购范围和规模,探索建立将政府投资的建设工程实行政府采购规范化管理的有效机制。要进一步扩大服务类政府采购范围,在行政运行、医疗、社会保障等领域试行政府购买服务模式,提高服务类项目在政府采购规模中的比重。要加强对政府采购中介代理机构的指导和考核,规范中介采购代理机构执业行为。
3.推广应用公务卡制度。逐步推广公务卡强制结算目录。要增强公务卡宣传力度,制定公务卡使用激励措施,提高公务卡刷卡率。强化对代理银行的监督管理力度,逐步推行单位卡改革,多举措全面规范公务支出。
(四)建立信息化、全民化、高效化的监督绩效机制,强化控制管理
1.健全披露制度,引导公共参与,积极稳妥推进预算公开。要加大部门预算公开力度,积极推动基层财政专项支出公开,深入推进与人民群众利益密切相关的教育、医疗等民生项目预决算的公开。要健全披露制度,充分利用政府门户网站、财税服务热线、政府公告、新闻媒体、档案馆等多种途径,拓宽信息公开的渠道。要创新和丰富政府预决算公开的形式和内容,使预决算更加公开透明、更加通俗易懂。
2.加快金财工程建设,推进财政信息化,着力提高财政监管的精确度和时效性。要加快财政信息化建设,特别是要加快财政地理信息数据平台建设,应用“金财工程”一体化软件,促进财政管理信息系统的兼容,使财政活动在一个统一的平台内运转,提高财政监管的全程化、精确度和时效性。要将公共财政管理系统覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门,加大部门信息共享力度,使政府财政由之前的“事前”控制变为“实时”监管。
3.完善监督体系,加强绩效考评,确保财政资金的安全高效。加强内部监督,将财政的监督职能从业务处室和部门中分离出来,变分散监督为集中监督,提高监督的有效性。强化外部监督。要充分发挥人大、政协、纪委、审计等部门的作用,创新人大专题询问等监督控制机制,促进日常监督与专项监督相结合,逐步建立起“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”,政府各部门之间密切配合的大监督体系。加强绩效管理。要以绩效目标为导向,创新预算绩效管理工作机制,构建全过程预算绩效管理体系。设计科学的评价指标,对所有财政资金开展绩效评价,并把评价结果与责任单位的业绩考核以及后续资金安排挂钩,改变“重使用、轻管理”的局面,提高财政资金的管理水平。财
(课题组成员:朱忠明 侯余兴 周瀛 廖康 徐小俊 王琛 徐佳梦)
责任编辑 张蕊
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