时间:2020-02-21 作者:胡孝辉 陈一真 蒋亮华 (作者单位:财政部驻湖南省财政监察专员办事处)
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摘要:
自2007年以来,开展政策性农业保险试点已有五年时间。在各级政府和承办保险公司的积极推动下,农业保险规范化和制度化进程不断加快,其对弥补灾后损失、转移“三农”风险的促进作用得到了越来越多农户的认可。但是,由于农业保险尚处在发展的初级阶段,还存在着较多不合理、不合规的问题。2011年,湖南专员办借助对湖南省某农业保险承办公司(以下简称A公司)开展会计信息质量检查的契机,对政策性农业保险试点情况进行了一次深入调研。
一、湖南省政策性农业保险开展情况
(一)农业保险承保规模快速增长。以A公司为代表,自试点以来,湖南省政策性农业保险业务迅速发展。2007—2010年该公司累计实现政策性农业保险保费收入24.13亿元。2010年实现农险保费收入6.42亿元,较2007年增长95.84%;发生农业保险赔款4.36亿元,较2007年增长148.7%。其中,2007—2010年累计实现政策性种植险保费收入16.59亿元。2010年种植险保费收入4.82亿元,较2007年增长137.5%;发生种植险赔款2.83亿元,较2007年增长87.27%。
(二)农业保险运作趋向规范。随着重视程度和资源投入的不断增加,政策性农业保险的制度建设和合规性运作逐渐成为各地农业保险工作的重点。试点以...
自2007年以来,开展政策性农业保险试点已有五年时间。在各级政府和承办保险公司的积极推动下,农业保险规范化和制度化进程不断加快,其对弥补灾后损失、转移“三农”风险的促进作用得到了越来越多农户的认可。但是,由于农业保险尚处在发展的初级阶段,还存在着较多不合理、不合规的问题。2011年,湖南专员办借助对湖南省某农业保险承办公司(以下简称A公司)开展会计信息质量检查的契机,对政策性农业保险试点情况进行了一次深入调研。
一、湖南省政策性农业保险开展情况
(一)农业保险承保规模快速增长。以A公司为代表,自试点以来,湖南省政策性农业保险业务迅速发展。2007—2010年该公司累计实现政策性农业保险保费收入24.13亿元。2010年实现农险保费收入6.42亿元,较2007年增长95.84%;发生农业保险赔款4.36亿元,较2007年增长148.7%。其中,2007—2010年累计实现政策性种植险保费收入16.59亿元。2010年种植险保费收入4.82亿元,较2007年增长137.5%;发生种植险赔款2.83亿元,较2007年增长87.27%。
(二)农业保险运作趋向规范。随着重视程度和资源投入的不断增加,政策性农业保险的制度建设和合规性运作逐渐成为各地农业保险工作的重点。试点以来,湖南省政策性农业保险由保险公司自主推广到逐步建立农业保险基层服务体系;由全部以乡镇为单位签单逐步过渡到部分以乡镇或村为单位承保,最终到目前全部以村为单位承保并兼与种养大户直接签单;赔款直接打卡到户比例全面提升,农业保险运作模式在探索中日趋规范和科学。
(三)农业抗风险能力不断增强。从试点初期的水稻、棉花、能繁母猪3个保险品种增加到目前的水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛、育肥猪、森林等7个,由全省56个农业保险试点县市区推广到目前的123个,政策性农业保险为农户灾后恢复生产提供了资金来源,也减轻了地方政府防灾、抗灾和救灾的负担,农户参保积极性和自缴保费比例较以前年度明显提高,农业抗风险能力有了较大程度提升。特别是对于抗灾能力较弱的品种和农户,农业保险补偿灾害损失的及时性和优越性体现更为明显。
(四)拉动农户整体保险意识增强。除了有效提高灾后自救能力,农业保险的辐射和带动作用还能提升承办保险机构的品牌影响力,拉动商业性涉农保险业务迅速发展,在政策性农业保险开办的地区,农户参与其他商业性涉农保险的整体意识也大大增强。
二、政策性种植险运作中存在的主要问题
(一)农户自缴保费积极性有待提高
目前农业保险发展的正面效应还未完全显现,受趋利避害心理影响,部分受灾机率较小的农户往往不愿投保。在所调研的地区,农户自缴农险保费的比例最高不超过50%。为完成地区制定的参保率考核指标,多数地区都不同程度地存在由乡镇或村委组织垫交全部或部分保费的情况。如2010年,某地区14个乡镇投保水稻种植险约52万亩,农户应缴保费218万元,全部由乡、村两级垫交。
(二)部分种植险投保的真实性存在可疑
1.经办人员操作投保名单。种植险承保存在投保主体和面积与实际种植情况不符的现象,除了未能及时更新种植信息,也存在经办人员暗中操作投保名单的情况。一方面,为保证能在赔款中顺利收回乡镇或村委垫交的保费,一些农险经办人员在投保时提前虚增部分农户的投保面积,发生赔款时相应扩大赔付面积以多套取赔款。另一方面,也存在少数经办人员为谋取个人私利虚假投保的情况。
2.少数企业借机虚假投保。由于目前种植险投保标的特征不清晰,查勘定损时无法对应实际种植人,加上基层承保公司把关不严,一些不具备投保资格的地方农业龙头企业借机虚拟标的投保。如某市两家为农户有偿提供农作物病虫害防治服务的机构2010年分别投保早稻种植险1500亩和24000亩,经查,该两家公司投保的早稻实际是与农户签订了统防统治协议的稻田,这些稻田均由当地农户耕种,属于各村已投保范围,两家公司并不具备投保主体资格,却分别骗取了近7万元和40万元的赔款。
(三)农户利益难以保障
1.虚造赔案,以赔款充垫款。为收回垫交保费款,自然就会派生出虚造赔案,以赔款充垫款的现象。在这一过程中,种植险投保与农户没有直接关系、理赔支出与受灾没有直接关系,财政保费补贴资金安全面临极大风险。这一操作下的农业保险无真实性可言,极大侵害了农户应得利益。
2.农户索赔成本与难度较高。农户反映,不愿参保农险的最大担忧就是赔款的索赔成本和难度较大,能不能获得赔款、赔款的多少往往取决于与乡村干部关系的好坏。农业保险的实际理赔过程中确实存在村干部及其亲属受灾面积、损失程度和获赔金额明显高于其他农户的现象,赔款分配有失公平,造成农业保险“保官不保民”的恶劣影响。
3.资格审查把关不严导致农户利益遭侵占。为完成农业保险任务,地方政府在动员农户参保的同时,通常还会鼓励当地农业龙头企业以土地流转的方式承担起大部分农田的保险责任。少数龙头企业借机虚造流转合同“假流转、真投保”,一旦发生灾损,赔款由龙头企业获得,实际种田农户无任何补偿。
4.个别部门违规挪用赔款。个别职能部门将本应支付给个人的农业保险赔款集中起来进行二次分配、挪作他用。如2010年某区合计获得水稻种植险赔款454万元但并未直接落到农户手中,而是由区、乡镇两级政府部门统筹支配:一是归还垫缴的保费214万元;二是由全区14个乡镇自留128万元,用于水利基础设施建设和粮食生产费用;三是由区优质稻推广种植协会集中111万元,与2009年集中的农险赔款37万元一同拨付给区水利局,混作水利专项资金,用于山塘、水库、渠道等维修建设。截至2011年8月,该协会还结余2009年集中的农业保险赔款近19万元。
三、完善中央政策性种植险制度的建议
(一)加大政府组织和管理力度
在市场化运作的基础上,进一步优化政府对政策性种植险的管理方式,提高对农业保险工作的重视和参与程度,运用行政、财政手段明确和细化各部门责任与义务,切实发挥政府在农业保险工作中的管理和支持作用。具体来说:乡镇一级政府负责因地制宜地制定农业保险实施方案和操作细则,布置各部门和村委做好农业保险的宣传工作,并组织以村为单位向保险公司投保和索赔。各村委则按照乡镇政府的安排,投保环节负责具体的收缴保费集中投保工作,平时由乡镇政府主导、保险公司配合,组织各村做好农业灾害日常防预工作,发生灾损时要发挥集中申报索赔的作用。承办保险公司在积极配合乡、村两级政府的投保、防灾工作的同时,不断提高农业保险服务能力和水平,通过有效市场运作促进农业保险的正常开展。
(二)完善政策性种植险运作机制
1.取消参保率强制性考核指标。受趋利避害的天性影响,现阶段要求所有农户完全自愿参保是不现实的。因此,各地在进一步调动农户参保积极性的同时,也应根据实际保险需求,取消参保率强制性标准,转而实施激励性参保率考核指标,消除虚假投保的不利诱导。
2.做好信息收集基础工作。为有效控制因标的不明确可能产生的投保真实性风险,种植险的投保标的应明确面积、具体地理位置、耕种状况等特征,按实际种植面积承保。因此,在承保开始前,保险公司就必须做好各小组耕地信息的日常收集和登记基础工作。信息登记应具体到每一小组中每户农户的身份证号、农户“一卡通”或其他银行账号、是否外出务工、耕种的自有稻田面积与位置、租赁的稻田面积与位置、联系方式等,并根据变动情况及时更新相关信息。这一基础工作可由协保员承担,乡镇保险兼干在仔细核实协保员提供的信息之后再上报给保险公司。保险公司以村为单位建立起农业保险电子档案,构建电子信息管理系统,既为承办政策性种植险做好充分基础准备,也为农村保险市场的综合开发利用奠定基础。
3.调整政策性种植险部分实施办法。一方面,政策性种植险要以村为单位投保,各村列入投保清单的农户必须是实际种植农户,同时允许部分不愿意投保的农户不投保(即插花承保)。作为农户个人来说,所有种植的稻田应一保尽保。即便是龙头企业等种粮大户,也应以其耕种的稻田所属村为单位投保,避免多头投保等情况的发生。另一方面,政策性种植险索赔要以村为单位申报,充分发挥乡镇政府在农业保险索赔工作中的积极作用,通过行政监督和群众监督,降低农户的索赔成本。同时,可通过设置不同的赔付标准刺激农户的参保积极性。比如对农户自缴保费的,按280元/亩给与赔付;对由乡镇、村委为其交纳保费的(不包括垫交保费后又收回),按210元/亩实施赔付;对当年没有出险的,保险公司可免除其第二年的个人保费部分等;对未投保的稻田概不理赔。
4.提高保险公司对保险数据的控制力。借助日常信息收集,通过多环节多主体的核对把握,进一步提高保险公司对保险数据的控制力。承保环节中,由乡镇政府、村委负责宣传和发动政策性种植险工作,各村委负责以村为单位收缴保费,向保险公司投保。保险公司在受理各村投保清单时,先由协保员和保险兼干根据实际情况进行核实,再由保险公司以农业保险日常基础数据或电子档案为依据予以核实,对发现差异的清单均退回落实。一旦发生灾损,农户向村委提出申请,村委对灾损进行初审,并收集农户亲笔签名的索赔单证资料后向保险公司报案。接到报案之后,保险公司派出查勘理赔小组会同保险兼干和协保员、农业保险办公室、村委负责人等,联合查勘定损。由查勘人员、保险兼干、协保员认真核对损失清单与承保清单的相关信息是否对应一致、灾损现场信息与农业保险电子档案信息是否吻合等,共同提高保险数据的准确性。
(三)将监督措施落实到位
1.通过“两公示”实施“三监督”。“两公示”即承保清单和理赔清单都应以小组为单位进行公示,承保清单的公示内容应至少包括投保农户的实际种植面积、投保面积和实缴保费等信息,由协保员以小组为单位在农户居住区域张榜公示。公示无异议后,保险公司再办理承保手续。拟赔付清单的公示内容应至少包括获赔农户的实际种植面积、投保面积、实缴保费、受灾面积、赔付金额等信息,同样由协保员以小组为单位公示。公示无异议后,保险公司再按理赔清单直接打卡到户。借助承保和理赔“两公示”落实三个层面的监督,确保农业保险的真实性:第一层面,通过充分公示保障农户的知情权和参与权,落实农户对村组协办人员、乡镇村委和保险公司行为的监督。第二层面,保险兼干和协保员代表保险公司通过收集农户基础信息、核对投保和索赔清单,督促乡镇、村委据实投保和索赔。第三层面,乡镇政府通过行政监督和村民反映监督各村委执行政策和保险公司据实赔付的情况。
2.加强财政保费补贴资金的监督。一方面,改进财政保费补贴资金管理办法,如通过建立省财政厅与承办保险机构共管的资金账户,对保险机构应从中提取的巨灾风险准备金部分实行资金双向监管,在落实农业保险巨灾风险准备金制度的同时,确保资金的高度安全。另一方面,建议有关部门加强对财政保费补贴的监督检查,制定详细的考评方案,完善资金监管机制,并将资金使用情况的评价结果作为确定下年度补贴的依据之一,保证保费补贴真正惠及农户。
(四)完善配套措施,健全农业保险基层服务体系
农业保险基层服务体系极大地便利了农业保险的开展,是推动农业保险工作极为重要的一环。在现有农业保险开办模式的基础上,健全农业保险基层服务体系应在进一步提高人员独立性和可监督性上下功夫。具体来说:为尽量确保人员的独立性,保险兼干应倾向于聘请政府及财政部门以外、清楚了解该镇农业生产情况的人员,如乡镇农业综合技术服务站站长;协保员应选择能实时掌握本村组耕种情况的人。同时,推动建立稳固的长效管理机制,维持协保员队伍的独立性和稳定性,使其真正成为保险公司在基层一线的利益代表。财
责任编辑 李艳芝
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