时间:2019-10-26 作者:王雍君 (作者单位:中央财经大学)
[大]
[中]
[小]
摘要:
与以往年度相比,今年的政府预算报告在信息披露方面做了一系列改进,包括对财政政策取向和优先性的解说、预算语言更通俗易懂以及增加更多的附表,可以说,政府通过预算报告披露信息的能力与质量不断提高,但笔者认为,与国际惯例通行的标准化披露要求相比仍有距离。
一、预算用语、分类与预算信息标准化披露
今年的预算报告继续按照“公共预算”、“政府性基金预算”和“中央国有资本经营预算”三大类别披露预算信息,同时承诺在2013年向全国人大正式提交“全国社会保险基金预算”。笔者认为,这里存在着概念不清问题。基于国际惯例,“公共预算”泛指公共部门的预算,与“政府预算”或“国家预算”大致同义;与其相对应的是私人部门的预算,即公司编制的预算。因此,“公共预算”与“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”不是并列关系,后面三类预算都属于公共预算的特定类别。如果将这四个概念混为一谈很可能误导预算信息的使用者。
为避免概念不清,政府预算首先应按照收支对应关系划分为两大类别:“一般预算...
与以往年度相比,今年的政府预算报告在信息披露方面做了一系列改进,包括对财政政策取向和优先性的解说、预算语言更通俗易懂以及增加更多的附表,可以说,政府通过预算报告披露信息的能力与质量不断提高,但笔者认为,与国际惯例通行的标准化披露要求相比仍有距离。
一、预算用语、分类与预算信息标准化披露
今年的预算报告继续按照“公共预算”、“政府性基金预算”和“中央国有资本经营预算”三大类别披露预算信息,同时承诺在2013年向全国人大正式提交“全国社会保险基金预算”。笔者认为,这里存在着概念不清问题。基于国际惯例,“公共预算”泛指公共部门的预算,与“政府预算”或“国家预算”大致同义;与其相对应的是私人部门的预算,即公司编制的预算。因此,“公共预算”与“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”不是并列关系,后面三类预算都属于公共预算的特定类别。如果将这四个概念混为一谈很可能误导预算信息的使用者。
为避免概念不清,政府预算首先应按照收支对应关系划分为两大类别:“一般预算”和“基金预算”。在一般预算中,收入和支出的对应关系是一般性的而不是特定的,即收入未被预先指定专门用途,支出也未被预先指定收入来源。易言之,一般预算指不存在“专款专用”这一特定对应关系的预算,反之就是基金预算。这样的分类标准清晰易懂,也符合国际惯例。据此,“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”均属基金预算的特定类别,其共同点都是专款专用。
为避免混乱,应遵循国际惯例将政府预算区分为“资本预算”和“经常性预算”。两者的划分标准既清晰又容易把握,即是否形成资本(包括固定资产和金融资产与证券、债券与股本)。形成长期资产(无论实物资产还是金融资产)归入资本预算,否则归入经常性预算。
经过不懈的努力,目前国际社会在预算用语的规范化、一致性和预算分类的标准化方面已经取得了长足的进展。我国还需要奋起直追。为实现预算信息的标准化披露,预算用语的规范化和采纳国际标准的预算分类系统实为当务之急。近年来,中国现行预算分类系统已经有所改进,但仍然存在许多含混不清之处,与国际标准分类系统——主要是联合国的功能分类系统(COFOG)和国际货币基金组织(IMF)的GFS(政府财务统计)系统相差甚大。COCFO分类系统覆盖了14个一级功能分类,包括“核心公共服务与公共秩序”、“国防”、“社会服务”、“经济事务”等。IMF的GFS系统侧重经济分类,政府支出的一级经济分类分为“商品与服务”、“补贴”、“经济性转移支付”、“利息”、“资本支出”、“贷款减还款”和“其它”,此外还有二级分类。
预算信息(尤其是支出信息)的标准化披露问题相当复杂,涉及的根本问题是预算信息如何恰当地组织。在公司中,披露三张基本的财务报告——资产负债表、利润表和现金流量表,就可以帮助投资者、债权人和其他利益相关者相当方便地解读公司的秘密,究其根本原因,就在于公司财务信息实现了标准分类,并以标准载体和标准程序实现了标准化披露。尽管预算信息的标准化披露十分困难,但借鉴公司财务信息披露标准无疑是未来一个强有力的前进方向。这里涉及许多复杂问题,其中最重要的是预算信息所采纳的分类系统必须按照标准化原则设计。没有这一条,其他方面的努力会大打折扣。
一般地讲,预算信息的完整分类必须同时覆盖三个维度:功能分类、经济分类、组织分类(即部门分类或管理分类),这些分类必须相互兼容,并与规划、活动和条目分类相联系以提供细节性信息。多年来,各级政府的预算报告常被指为“外行看不懂、内行说不清”,根本原因就在于我国一直没有采纳“功能—规划—活动—条目”披露预算信息。为使公众和预算报告的其他使用者能够看懂每笔特定支出的完整信息,预算信息必须按这一等级式分类体系逐级披露。左图是一个说明性例子。
二、预算基线:线下与线上信息
以2012年预算报告披露的信息为例,教育、科学技术、文化体育、医疗卫生四类支出增幅都相当高,其中,教育和医疗卫生支出超过16个百分点。这似乎表明政府在2012年“非常重视”教育和医疗服务,但是否果真如此很难做出判断。因为存在这样的可能性,即政府在去年或以前年度教育和医疗卫生预算中安排了大量投资项目,这些项目在2012年进入高峰执行期。也存在另一种可能性,即教育和医疗卫生支出金额大增幅高,很大程度上源于预期通货膨胀的影响,而以数量衡量的教育和医疗卫生的真实水平其实并未提高多少。至少在这两种情况下,即使政府并未将教育和医疗卫生列入政策优先议程,或者并未加大政策支持力度,也可产生很高的增幅。
在上表中可看到,2012年节能环保、交通运输和公共安全支出的增幅相对较低,其中公共安全支出的增幅不到8%。这是否表明政府对三者的政策支持力度较弱呢?也很难做出这一判断。因为存在如下可能性,即在这些领域以往年度安排的项目在2012年已进入实施的“尾声”,许多在年初即告竣工。另一种可能性是这些领域中发生的快速技术进步以及管理效率的提高,导致2012年达到同等服务数量与质量的成本大为减少。在这两种情况下,即使2012年政府比2011年加大了政策支持力度,支出增幅也不会显得那么抢眼。
之所以给公众造成误读,预算报告未能区分“线下预算”和“线上预算”信息是很重要的原因。线下预算提供如下信息:在假设没有任何政策变化(包括出台新政策和调整现行政策)的情况下,由于各种预算参数(通货膨胀率、利率、汇率、工资率等)的变化、技术进步和管理效率改进以及自动延续现行政策,而在预算年度形成的收入、支出和债务水平。线上预算提供如下信息:纯粹由于预算年度中的政策变化导致的收入、支出和债务水平。在这里,“政策变化”包括出台新政策、停止或中止执行现行政策(比如不再执行某些税收优惠政策)。在实务上,两类变化虽然纠结在一起,但性质上截然不同,因而需要在预算信息中分离开来。如此,预算报告即可提供两类至关紧要的信息:一是假设没有政策变化,预算(收入、支出与债务)将是什么样子?二是政府政策的变化对预算造成的影响是怎样的?在此基础上,公众才有可能基于预算报告与预算信息,解读出其中的政策含义,而不至于被笼统的增幅和合并的数字所误导。
分离线下与线上信息对于收入预算也很重要。近年来,我国各级政府“预算超收”导致财政收入增幅远高于同期GDP增幅。人们不禁要问:这是政府在政策上决意为之,还是源于非政策因素带来的自然结果?现行预算报告的捆绑式信息披露方式没有办法帮助公众得出正确答案。
政府赤字和债务预算也面临类似的问题。2012年预算报告披露:今年中央财政赤字5500亿元,比2011年执行数减少1000亿元。由于没有分离线下与线上信息,公众无法正确判断赤字减少究竟源于政府在预算年度采纳了相对紧缩的财政政策,还是纯粹源于非政策因素带来的自然结果。可以看到,在两类信息没能分离的情况下,预算报告展现的政策意图不够明朗。今年的预算报告还披露,2012年中央财政国债余额限额为82708亿元,比2011年末中央财政国债余额72044亿元增加10664亿元,增幅相当高,但并不能据此判断“政府决定今年大幅增加债务”,因为其中相当一部分系以往年度的决策在今年造成的自然结果。但在没有分离线下和线上预算信息的情况下,公众难以根据预算报告对政府真实的政策意图做出准确评估。
三、预算报告的类别与制式
预算报告是预算信息的主要载体。预算信息的标准化披露不仅依赖于预算用语的规范化、预算分类的标准化,也在很大程度上取决于预算报告的标准化,包括预算报告类别的标准化和预算报告制式的标准化。预算报告的类别虽然因国家而异,但一般应包括“中期宏观经济框架报告”(完整披露中期宏观经济预测和财政预测)、“财政政策目标报告”(澄清政策目标与优先性以及当前财政政策的未来影响)、“财政风险的量化评估报告”(披露预测假设、或有负债和其他经确认的主要财政风险来源)、“财政可持续性的量化评估报告”(披露政府中期偿债能力信息)、“准财政活动报告”(披露政府控制的金融机构和国有企业参与或享受税收优惠、政策性贷款、补贴、财政担保及其造成的财务影响)、“税式支出报告”和“政府负债和财务资产报告”。另外,预算报告通常还应披露收入、支出、债务数据所采用的会计基础,表明它们是以现收现付制、修正的现收现付制,还是以权责发生制、修正的权责发生制计量的。目前我国各级政府的预算报告类别与此还有很大差距。
在预算报告制式的标准化方面,我们的差距同样很大。根据国际惯例,预算报告应覆盖四个主要的标准化模块:预算前报告,预算概要,详细的计划(覆盖收入、支出、赤字/盈余与债务)以及补充性文件和信息。预算前报告阐明政府在即将到来的下个预算年度的关键性决定和优先事项,包括相对于当前年度而言在优先性方面发生的重要变化以及对这些变化的解释;此外还应列示基本的预算总额数据。预算概要表明政府作为一个整体的综合财政计划,包括主要的支出类别和收入来源,支出应包括按支出对象和功能的分类。第三部分是详细的计划。其中,支出计划需要进一步按组织机构分类,收入也要有详细分类的信息。最后部分的补充性文件和信息(比如社会经济和法律方面的信息)旨在帮助阅读者理解预算计划,以及帮助评估预算对于政府打算促进的政策目标的充分性及其资源含义。
以上每个模块的构造都有特定的制式化要求。目前我国各级政府的预算报告并非以此方式构造,而是简单地区分为上年决算和下年预算这两大模块,每个模块都粗略地融入了上述四个模块的某些内容,不利于报告使用者条理清晰地依次解读四个关键问题:预算报告中传递的政策(目标、重点与优先性)信息;相应的收入、支出、债务总量(包括至少按功能和经济性质分类的次级支出总量);每个总量下的具体分类数据;进一步的相关(补充性)信息。在所有这些方面,现行预算报告依照国际惯例仍有进一步改进余地。财
责任编辑 张蕊
相关推荐