时间:2019-10-26 作者:马蔡琛 王敏 (作者单位:南开大学云南财经大学)
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摘要:
国家预算反映着整个国家的政策,规定了政府活动的范围和方向。每年一度的政府预算报告,是解读国家财政“大账本”的最好窗口。随着全国“两会”闭幕,牵动百姓心弦的政府预算报告再一次呈现在社会公众面前。仔细研读,今年这份长达72页的国家理财报告,大致可以用“关注民生、统筹发展、深化改革、阳光财政”这样几个关键词来加以概括。
一、财政投入大幅增长,继续关注民生幸福
在近年来的政府预算报告中,民生支出始终是一个备受关注的话题,也是预算报告中最扣人心弦之处。保障和改善民生,不仅关系到人民群众的生活,关系到经济的可持续发展,而且是社会稳定的基石。在2012年的财政预算报告中,再一次突显了加大财政投入、关注民生幸福的时代主题。概括起来,主要体现为两个方面的特点:
第一,财政投入持续大幅增长,重点民生支出得到了保障。根据渐进主义预算理论,重点支出项目在年度预算之间是否达到30%以上的增幅,大致可以视为预算决策渐进式增长抑或跨越式发展的判别标准。循着这样的尺度来考察今年的财政预算报告,可以发现,在全国财政收入跨越10万亿元大关的同时,主要民生支出也充分体现出跨越式增长的色彩。2011年全国财政用在与人民群...
国家预算反映着整个国家的政策,规定了政府活动的范围和方向。每年一度的政府预算报告,是解读国家财政“大账本”的最好窗口。随着全国“两会”闭幕,牵动百姓心弦的政府预算报告再一次呈现在社会公众面前。仔细研读,今年这份长达72页的国家理财报告,大致可以用“关注民生、统筹发展、深化改革、阳光财政”这样几个关键词来加以概括。
一、财政投入大幅增长,继续关注民生幸福
在近年来的政府预算报告中,民生支出始终是一个备受关注的话题,也是预算报告中最扣人心弦之处。保障和改善民生,不仅关系到人民群众的生活,关系到经济的可持续发展,而且是社会稳定的基石。在2012年的财政预算报告中,再一次突显了加大财政投入、关注民生幸福的时代主题。概括起来,主要体现为两个方面的特点:
第一,财政投入持续大幅增长,重点民生支出得到了保障。根据渐进主义预算理论,重点支出项目在年度预算之间是否达到30%以上的增幅,大致可以视为预算决策渐进式增长抑或跨越式发展的判别标准。循着这样的尺度来考察今年的财政预算报告,可以发现,在全国财政收入跨越10万亿元大关的同时,主要民生支出也充分体现出跨越式增长的色彩。2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元,增长30.3%。其中,中央财政的住房保障支出增长52.8%,文化体育与传媒支出增长31.6%;地方财政的医疗卫生支出增长33.1%,住房保障支出增长75.5%。在2012年预算安排中,中央财政用于重点民生支出的支持力度,也同样体现了跨越式增长的特点。例如,落实促进学前教育发展的一系列政策措施,重点支持中西部地区和东部困难地区,增长48.1%;继续加强职业教育基础能力建设,逐步实行中等职业教育免费制度,增长91.7%;将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准增加到每人每年240元,并适当提高报销水平,补助1050亿元,增长37%;加大农业科技投入,改善农业科技创新条件,支持现代农业发展和基层农技推广体系建设,促进农业科技成果转化与技术推广,增长53%。
二、明确财政政策导向,促进经济社会统筹发展
回顾市场化进程中我国宏观经济运行,财政政策的未来取向是“积极”抑或“稳健”,已然成为微观经济主体研判和预期近中期经济政策走势的重要风向标。在2012年财政预算报告中,分别从积极财政政策作用效果回顾和未来展望的视角,明确了今后我国财政政策的走向,在稳定微观经济主体预期的同时,进一步彰显了促进经济协调可持续发展的路径选择。
结合2011年积极财政政策的实施情况,报告从四个方面概括了积极财政政策的作用效果。一是充分发挥财税政策的作用,实施多种政策性举措,促进市场供求平衡,促进物价总水平保持基本稳定。二是合理调整国民收入分配关系,扩大财政补助规模,增加城乡居民收入,提高居民消费能力。三是优化投资结构,加强经济社会发展的薄弱环节,有序启动“十二五”规划重大项目建设。四是完善结构性减税政策,引导企业投资和居民消费。在个人所得税工资薪金所得减除费用标准、部分小型微利企业所得税优惠政策、继续实施西部大开发等税收优惠政策、取消和减免收费及基金项目等方面,完善结构性减税政策,降低中低收入者税负,减轻中小企业负担。
针对我国财政政策的近中期走势问题,报告在财政预算编制和财政工作的总体要求中,开宗明义地指出,围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,把握好稳中求进的工作总基调,实施积极的财政政策,深化财税制度改革,完善结构性减税政策,推动国民收入分配格局调整,进一步优化财政支出结构,推动经济结构调整和区域协调发展,促进经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定。
在财政政策的具体举措和实施重点问题上,报告分别从完善结构性减税政策,减轻企业和居民负担;增加居民收入,提高消费能力;进一步优化支出结构,着力保障和改善民生;促进经济结构调整和区域协调发展,推动经济发展方式加快转变等四个方面,进一步明确了我国财政政策的工具选择与政策着力点。
三、阐释财政工作的成就和挑战,提出深化改革的路线图
2012年的预算报告继续突出了向全国人民系统报账的特色,在包括20张附表、4个附图和数十个名词解释的整整72页报告中,用翔实的数据充分展现了2011年中央和地方预算执行情况的“成绩单”,并系统勾画了2012年财政预算安排的“全景图”。同时,报告还从财税改革进展情况和落实全国人大预算决议有关情况等两个方面,重点诠释了我国财政管理改革取得的主要成就。
在深化财税改革进程方面,主要聚焦于优化政府间财政关系和深化财政管理改革两个方面。就前者而言,具体包括:继续优化转移支付结构,增加一般性转移支付;完善县级基本财力保障机制,提高基层政府公共服务保障水平;在27个省份的1080个县实行省直管县财政管理方式改革等。就后者而言,主要体现为:健全公共财政预算,细化政府性基金预算,扩大国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算试编范围;全面取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理;完善部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度,积极推进全过程预算绩效管理。
针对落实全国人大预算决议的问题,则分别从实施有利于转变经济发展方式的财税政策、健全预算管理制度、深入推进财政科学化精细化管理、加强财税立法工作、开展重大财税政策实施情况的专项检查、深化中央预算公开、规范地方政府融资平台公司债务管理等方面,系统回应了落实全国人大预算决议的有关情况,进一步突显了公共财政为民理财、依法理财的宗旨和原则。
在系统总结2011年财政工作新进展的同时,报告还直面当前财政运行和财政工作的挑战,指出当前面临的主要困难和问题:税制结构不尽合理,财税政策在促进经济发展方式转变和调节收入分配等方面作用发挥不够充分;转移支付制度尚不完善,转移支付结构需进一步优化;财政支出结构调整难度增加,保障和改善民生的任务艰巨;地方政府性债务举借和偿还机制不够健全,风险不容忽视;损失浪费现象时有发生,财政管理仍需加强,资金使用效益需进一步提高等。
针对税制结构调整问题,提出了完善增值税制度,推进营业税改征增值税试点;健全消费税制度,促进节能减排和引导合理消费;进一步推进资源税改革,促进资源节约和环境保护;研究制定房产保有、交易环节税收改革方案,稳步推进房产税改革试点;推进城市维护建设税改革;深化环境保护税费改革。
针对健全财政转移支付问题,提出了继续提高一般性转移支付规模和比例,清理归并部分专项转移支付项目,提高转移支付资金使用效益,健全县级基本财力保障机制的发展方向。
针对保障和改善民生问题,提出了健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,落实好城乡低保对象、农村五保供养对象以及大中专院校家庭经济困难学生的补助政策。
针对地方政府性债务风险问题,提出了把短期应对措施和长期制度建设结合起来,建立健全地方政府性债务管理制度,严格控制地方政府新增债务,建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,把地方政府债务收支分类纳入预算管理。
针对提高财政资金使用效益问题,提出了推进政府会计改革,逐步建立政府财务报告制度,加快建立健全预算绩效管理制度,切实加强预算支出执行管理,提高预算支出的及时性、均衡性、有效性和安全性,扩大预算支出绩效评价试点范围,原则上所有中央部门和省、市、县都要开展预算支出绩效评价试点,强化财政管理基础工作和基层建设。
四、深化预算公开,打造阳光财政体系
从政府治理的层面上,如果用一句话来概括十多年来我国财政改革最值得回味的事情,那么似乎可以做出这样的表述:“深化预算公开,打造阳光财政体系”。细读2012年财政预算报告,在预算公开方面,体现出“承前启后、继往开来”的特点,向着打造阳光财政体系的改革目标,又迈出了极为关键的一步。
首先,拓展了财政预算报告的涵盖范围,初步构建起全口径预算报告体系的基本框架。在“十二五”规划中就曾明确指出,今后我国财政预算改革的基本方向是完善预算管理制度,实行全口径预算管理,完善公共财政预算,细化政府性基金预算,健全国有资本经营预算,在完善社会保险基金预算基础上编制社会保障预算,建立健全有机衔接的政府预算体系。今年财政预算报告的重要亮点之一就是预算编报内容的“扩围”,2012年地方国有资本经营预算和全国国有资本经营预算安排情况全面“亮相”,这标志着我国的政府预算体系向着全口径预算管理迈出了关键性的步伐。
其次,系统回顾了预算公开的主要进展,明确了2012年预算公开的重点。目前,92个中央部门向社会公开了部门预算表和财政拨款表,并公开了部门决算。省级公共财政预算全部公开,地方部门预算、基层财政专项支出等公开工作明显加快。中央和地方有关部门公开了“三公经费”支出情况。今后,要积极推进财政预决算公开,增强预算透明度;扩大部门预决算公开范围,细化部门预决算公开内容;做好“三公经费”、行政经费公开工作,推进基层财政专项支出公开。
第三,重点解答了各界广为关注的“三农问题”、“土地财政”、“三公消费”等热点话题。针对“三农问题”,报告明确指出,2012年中央财政用于“三农”的支出安排合计12286.6亿元,增长17.9%。其中:支持农业生产支出4724.2亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1628亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出5313.9亿元,农产品储备费用和利息等支出620.5亿元。针对“土地财政”问题,报告明确了2012年地方政府性基金预算中,用国有土地使用权出让收入安排的支出的具体用途(共计28241.05亿元),包括征地拆迁补偿等成本性支出19415.71亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出1534.92亿元、教育支出305.94亿元、农田水利建设支出297.97亿元、保障性安居工程支出624.89亿元、城市建设支出6061.62亿元。针对“三公消费”问题,结合预算公开的总体要求,明确指出要严格控制一般性支出和“三公经费”,严格控制各种论坛、研讨会、庆典等活动和楼堂馆所建设,切实降低行政成本。
作为国家理财的年度报告,2012年的财政预算报告围绕着“关注民生、统筹发展、深化改革、阳光财政”的核心议题,在向公众展示了一幅我国公共财政建设“全景画卷”的同时,也大致勾勒出了健全公共财政体系的关键节点与实施路线图。从这个意义上讲,我们相信,彰显和谐的民生预算、统筹兼顾的发展预算、责任政府的绩效预算、渐推渐进的阳光预算——这些公共财政大厦中“标志性建筑”的最终落成,将是一件值得期许的事情。财
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