时间:2020-02-21 作者:谷彦芳 (作者单位:河北大学)
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摘要:
经过多年努力,我国已初步建立起由城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度组成的养老保险体系,在建立覆盖城乡的养老保险制度方面取得较大进展。但是,由于社会保障体制在发展上遵从了二元化的社会结构模式,城乡养老保险制度呈现明显的差异性,不利于城乡统筹发展战略的实现。因此,统筹城乡养老保险制度具有重要现实意义。
一、城乡养老保险制度统筹衔接的路径选择
实现城乡养老保险制度统筹衔接有两种可供选择的思路:
一是“新老制度并行不悖,分段计算”的方法。即参保者先后参加的养老保险制度各自独立计算缴费标准、缴费年限和待遇水平。例如由城镇职工养老保险转入新农保,则原有的城镇职工养老保险的缴费年限、账户余额等信息全部归档保存,转入新农保之后,自转入之月起按新农保的缴费标准进行筹资。两者的缴费年限可以合并计算。达到退休年龄后,按照领取地点采用“城镇职工养老保险+新农保”或“新农保+城镇职工养老保险”的方式领取。这种思路无需折算,衔接时避免了制度间存在的差异。但这种思路在实际操作中难以应用,看似简单,实则更为复杂,它的困难主要体现在不同的待遇水平无法合理确定发放年限。
<...经过多年努力,我国已初步建立起由城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度组成的养老保险体系,在建立覆盖城乡的养老保险制度方面取得较大进展。但是,由于社会保障体制在发展上遵从了二元化的社会结构模式,城乡养老保险制度呈现明显的差异性,不利于城乡统筹发展战略的实现。因此,统筹城乡养老保险制度具有重要现实意义。
一、城乡养老保险制度统筹衔接的路径选择
实现城乡养老保险制度统筹衔接有两种可供选择的思路:
一是“新老制度并行不悖,分段计算”的方法。即参保者先后参加的养老保险制度各自独立计算缴费标准、缴费年限和待遇水平。例如由城镇职工养老保险转入新农保,则原有的城镇职工养老保险的缴费年限、账户余额等信息全部归档保存,转入新农保之后,自转入之月起按新农保的缴费标准进行筹资。两者的缴费年限可以合并计算。达到退休年龄后,按照领取地点采用“城镇职工养老保险+新农保”或“新农保+城镇职工养老保险”的方式领取。这种思路无需折算,衔接时避免了制度间存在的差异。但这种思路在实际操作中难以应用,看似简单,实则更为复杂,它的困难主要体现在不同的待遇水平无法合理确定发放年限。
二是“各项制度归一,折合计算”的方法。由于城乡养老保险制度的缴费、待遇都存在较大差别,在制度转移时采用年数折算的方法,是打破城乡不平衡实现衔接的有效思路。年数折算即是将缴费年数作为衔接点,把在欲转出制度中的缴费总额折算入另一种制度中。如某位农民从新农保制度转入城镇基本养老保险制度,他在新农保中的缴费总额可以先折算为城保制度中相同数额的缴费年数,以公式表示这种关系为:转入年数=转出缴费总额÷转入缴费标准额。在缴费年数确定后,按照城保制度要求缴够剩余年限便能享受城镇保险待遇。这种思路可以很好解决两种制度在个人账户上的衔接,但需要面对的是城乡制度间的缴费差距,是一种值得推广的思路。这一思路对于城市居民养老保险向城镇职工养老保险转移同样适用。
具体而言,由于新农保、城镇居民养老保险、城镇职工养老保险制度都采用统账结合模式,因此,在城乡衔接中,可以考虑采取账户对账户、统筹对统筹的衔接模式。城乡居民养老保险个人账户在向城镇职工养老保险个人账户转移中可以通过年数转换,直接进入城镇个人账户。中央和地方财政补贴部分也可直接转入;由城镇向农村转移,个人账户资金直接转入到新农保个人账户中,统筹部分可以一部分转移到新农保统筹基金中,一部分计入个人账户,用来弥补由于制度差异带来的待遇差别。
统筹衔接的路径可按如下步骤设计:
第一步:实行城乡居民养老保险制度,实现新农保与城镇居民养老保险制度的统筹衔接。新农保与城镇居民养老保险在实施原则、筹资模式、管理模式等方面如出一辙,适时将两种制度合二为一并非难事。
第二步:实行社会基本养老保险,实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的统筹衔接。统账结合模式为我国养老保险制度实现全国统筹奠定了坚实的基础。在城镇化程度不断提高、农民收入逐步增加、社保机构经办能力日益增强的前提下,在缴费上,将城乡居民养老保险由“定额缴费”改为“比例缴费”,并以居民人均纯收入和社会平均工资作为缴费基数进行筹资;在待遇方面,设置相同或水平相差不大的养老金替代率;管理上,实行集中管理,在全国范围内实现资金的余缺调剂等。
二、城乡养老保险制度统筹衔接的保障措施
要实现城乡养老保险制度的统筹衔接,需要有有力的财力保障、管理措施及技术支持。
(一)城乡养老保险制度统筹衔接的财力保障
1.提高财政社保支出水平,注重向农村地区和弱势群体倾斜。一方面,目前新农保和城镇居民养老保险制度大都以政府补贴作为激励机制,实行缴费环节、补偿环节“两头补”的方式,并力图体现多缴多补、长缴多领的内在关联性。因此,这两项针对城乡弱势群体的惠民政策,其全面覆盖及长效机制的建立在很大程度上取决于政府财力保障机制能否持续。另一方面,统筹城乡养老保险制度的着力点在于提高城乡居民养老保险的待遇水平,缩小与城镇职工的水平差距。根据权利与义务相结合的原则,提高待遇水平必然带来缴费标准的提升。缴费能力相对缴费标准的适应性就成为最大障碍。提高缴费能力的根本在于发展经济,提升城乡居民的收入水平。然而,在长效增收机制尚未建立的前提下,财政补贴水平成为制约养老金筹资规模的关键因素,即统筹城乡养老保险制度必然要求政府扩大社会保障支出规模。我国已经确定了“十二五”期间将财政社保支出的比重提高到20%的目标,但是需要注意的是在支出结构上要倾向于农村居民和城市弱势群体。
2.完善财政转移支付制度,实现城乡基本公共服务均等化。首先,建立起纵向转移支付与横向转移支付相结合的制度,以均衡地方政府的财力,确保各地方政府有效承担养老保险责任,实现养老保险个人账户的实账运行和激励机制的具体化。其次,构建起均衡性、激励性和制度性转移支付相结合的转移支付体系。其中,均衡性转移支付是一般转移支付,不规定具体用途,确保地方经济发展和财力的均衡;激励性的转移支付是对城乡居民养老保险制度运行良好的地区给予奖励性财力补助;政策性转移支付是针对某项政策实施的补助,包括对新农保的补助。这样既能够激发地方政府推行城乡居民养老保险制度的积极性,又为财政困难地区提供了相应财力支持。
3.实行养老金指数化,建立养老金发放的动态调整机制。按物价指数调整养老金水平,既可以维持退休人员的基本生活水平,避免物价攀升带来的压力,又不会对养老保险基金支付造成过大的支付压力。在实践领域,无论城市养老保险制度还是新农保面临的经济环境是一致的,指数化调整机制也应同步进行。指数化所耗费的成本一般由统筹基金负担。伴随着人口老龄化的加剧,城乡养老保险统筹基金都将面临较大支付压力,需要财政承担最终的兜底责任。因此,政府有必要建立专项基金,以应对物价上涨对养老金支付能力带来的冲击。
(二)城乡养老保险制度统筹衔接的管理优化
要在提高经办部门能力,降低管理成本的同时强化基金管理,提高投资收益。目前,我国城镇职工养老保险为市级统筹或省级统筹,个人账户基金由市级或省级社会保障部门负责投资运营和管理,新试点的城镇居民养老保险制度与其类似;而新农保个人账户的管理却在县级,由于缺乏具有投资经验的专业人员和专业委托机构,因此,个人账户资金大都是银行存款的简单管理方式。不仅造成了资金管理分散,同时在物价上涨的趋势下带来了较大的保值压力。建议可以将个人账户资金委托给省级社保部门或全国社保基金理事会进行投资运营,未来也可以尝试在全国范围内建立专门的社会保障基金管理公司,采用“委托——代理”的方式,将个人账户的资金交由专门机构投资运营,提高个人账户资金收益率,实现保值增值。
(三)城乡养老保险制度统筹衔接的技术支持
信息化建设既是提高养老保险制度运行效率的重要依托,也是实现养老保险关系在各项制度间转移接续的技术支撑。建议以“金保工程”建设为契机,完善养老保险信息网络,建立起从中央到基层的全面的养老保险信息库。同时,以养老保险信息网络为依托,在全国推出养老保险信息卡,参保者利用该卡可以随时随地缴费、查询、领取养老金。当然,该信息卡的应用须以养老保险全国统筹为前提。财
责任编辑 刘慧娴
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