时间:2020-01-22 作者:本刊记者 韩璐
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摘要:
“经济发展了,财政收入增加了,但我们的财政管理体制还有很多方面仍一直沿袭传统的做法,日渐暴露出一些问题,已不能适应经济社会发展的要求,迫切需要改革!”十年前,刚刚就任江苏省南通市财政局局长的施建中经过苦苦思索,下定了“摸着石头过河”的决心。十年来,围绕财源建设、支出管理、内部建设三条主线,他带领全局干部职工积极探索改革新路子,先后研究出台了80多项财政管理的制度办法,并着力于提高制度的针对性、操作性和执行力,形成了“公开透明、简捷高效”的财政管理新模式。“我们大胆地提出‘现代财政管理模式’这一概念,不是标新立异,而是根据现代经济社会发展需要,运用现代管理科学理论,对各项财政管理制度进行改革,彻底改变落后于时代的理念做法,给我们的财政管理体制注入规范、创新、高效、廉洁等内涵,核心是规范财政运行。”
主动引导 壮大地方财力
财源建设是壮大地方财政实力的重要举措,需要财政、发改委等多部门与企业的通力合作。“作为财政部门,我们清醒地认识到,财政工作的直接目的就是壮大财政实力、提高...
“经济发展了,财政收入增加了,但我们的财政管理体制还有很多方面仍一直沿袭传统的做法,日渐暴露出一些问题,已不能适应经济社会发展的要求,迫切需要改革!”十年前,刚刚就任江苏省南通市财政局局长的施建中经过苦苦思索,下定了“摸着石头过河”的决心。十年来,围绕财源建设、支出管理、内部建设三条主线,他带领全局干部职工积极探索改革新路子,先后研究出台了80多项财政管理的制度办法,并着力于提高制度的针对性、操作性和执行力,形成了“公开透明、简捷高效”的财政管理新模式。“我们大胆地提出‘现代财政管理模式’这一概念,不是标新立异,而是根据现代经济社会发展需要,运用现代管理科学理论,对各项财政管理制度进行改革,彻底改变落后于时代的理念做法,给我们的财政管理体制注入规范、创新、高效、廉洁等内涵,核心是规范财政运行。”
主动引导 壮大地方财力
财源建设是壮大地方财政实力的重要举措,需要财政、发改委等多部门与企业的通力合作。“作为财政部门,我们清醒地认识到,财政工作的直接目的就是壮大财政实力、提高支出绩效。因此,我们主动担当起财源建设的组织与推动工作。”施局长在“主动”二字上加重了语气。
在政策引导方面,“寻找支点,立足撬动”。市财政局以培植税源为着眼点,研究出台了许多支持企业发展的财政政策,为促进企业发展营造了良好的政策环境。“目前,以财政为主制定了50多项支持新兴产业、科技创新、人才引进政策,这些财政政策所形成的合力,就是我们以财政视角寻求到的撬动企业发展的最好支点。”施局长介绍说。为了调动市区大企业(集团)做大做强的积极性,增加特大项目投入,增强市区经济发展和财政增收后劲,市财政局改变原来对企业“事后奖励分配”的办法,研究出台了大项目节点奖励政策。规定凡是符合国家产业政策的企业项目,单个项目总投资在3亿元以上,且项目建成投产后年新增地方税收总额在600万元以上的,给予单个项目最高不超过500万元的奖励。奖励在项目审批、开工、竣工、投产见效四个节点实施。
在资金引导方面,“事前引导,激励增量”。为管好用好企业发展资金,提高财政支持企业发展的实效,市财政局改变过去综合经济部门按项目事后分配资金的思路,采取了“政策在前,政策公开,按政策兑现”的做法。制定政策时,充分体现政府引导和激励企业发展的意图;执行政策时,企业无论大小,符合条件即按政策给予奖励、补助,最大限度压缩项目申报、评审和资金分配中的个人裁量权。不再按项目“分钱”后,财政与综合经济部门之间实现了“只论政策,不争盘子”的良性互动,确保了有限的财政资金充分发挥激励增量、培植财源的积极作用。
为切实解决扶持企业发展资金的“散、小、后”问题,市财政局注重打好“政策组合拳”,不断提高财政政策聚焦度和资金规模效应。从2010年起,市区扶持企业发展专项资金分为企业发展资金、组织活动资金、政策奖励资金三部分。其中,企业发展资金由原先的23项归并为产业结构调整、企业科技进步、重点产业发展、人才引进及培育、中小企业发展、招商引资等6大类。“我们想通过整合资金和政策,引导主管部门注重研究支持产业发展的政策,‘不争盘子,多想法子’,更大程度地提升财政支持企业做强做大的促进作用。”
对部、省下达的企业扶持资金,过去有的资金长时间停留在财政账上,等企业找上门来才拨付,有的还不是一次性拨付,而是按进度分几次拨付,导致“企业不停地找,多次跑”。现在的做法则是,凡是上级下达的企业扶持资金,除明文规定按进度分次拨款以外,市财政一律实行“零停留”,在3个工作日内主动拨付到位,以尽早发挥资金的作用。
流程再造 强化支出管理
在南通市财政局探索的财政管理改革三条新路子中,最主要的是财政支出管理改革。针对财政支出管理中存在的资金比较分散、资金分配不够透明、预算执行进度偏慢等问题,施局长提出了“四个一”——做好一个“笼子”,即全部财政资金纳入预算指标管理;建好一条“流水线”,即所有预算事项的编制和执行都要进入“流水线”程序作业;完善一套“体制制度”,即建立起各种助推经济社会发展的财政激励、约束管理机制;用好一台电脑,即所有财政资金核算管理、机关所有行政事务运转,全部进入局域网运行。围绕“四个一”,全局各处室认真梳理各项工作职责,统一再造流程,同时通过电子化办公固化新流程,以提高效率、强化管理。
——财政资金安排实行“经费审核会议制度”,改变过去“局领导与业务处室分配安排”的做法。
市财政局对经费审核实行“流水线”作业,其中一个重要环节是每周召开一次的“经费审核会议”。“财政预算要向社会公开,首先必须做到内部公开,项目经费审核就是我们的突破口。”施局长介绍说,“原来的做法是局长、分管局长和业务处室研究就可以分配安排了,现在的做法是必须上局经费审核会议集体研究决定。如果业务处室对项目经费申请理由陈述不清楚,退回重做,下次再上会讨论,以此督促业务处室深入服务单位加强调研,把账算明白。”
2001年经费审核会议制度开始实施时,参加人员只有分管局长、主办业务处室处长和经办专管员。自2008年起,参加人员扩大为全体局领导和主办业务处室全体人员,并增设预算处、国库处、政府采购处、财监处、绩效处、监察室、办公室等相关处室主要负责人为常设代表。“经费审核会议被称为局里的‘人代会’。给与不给,给多给少,都要按统一的供给标准审核。”施局长介绍说,“大家共同对经费审核事项研究讨论,可以提高审核质量,也有助于发现管理中的薄弱环节,及时研究解决管理中的问题。”
在执行程序上,主办业务处室事前充分调研,报经局分管领导初审同意,提交会议专题研究讨论,会后形成专门的会议纪要,主办业务处室根据纪要办报批单,做到“一事一纪要,一事一报批”。一个项目支出时必须有经费指标单和6个附件(部门经费申请、市政府交办单、处室经费审核会汇报材料、局经费审核会议纪要、财政办理意见、市政府批复)。经费预算指标生成的来龙去脉全部在一起,然后实行网上共享,预算、国库、主办处室、用款单位都可以随时查询到指标产生过程。同时,对经费事项进行梳理,实行经费支出项目的“批处理”,能列入部门预算的一律列入预算,最大限度地减少预算追加。
施局长强调道:“实行严格的经费审核会议制度,就是要让我们的财政干部树立并强化三种意识——用好纳税人钱意识、财政资金核算意识、支出责任意识。不仅如此,还要让业务处室人员在项目经费申请调研过程中将这种理念传递到服务单位。”
在局经费审核会议上,发生过许多让施局长记忆犹新的事例。比如,2009年,市政府建立航运基金3000万元。年底,市有关部门提出要动用这笔资金在通吕运河远部河道兴建石块护坡工程。局经费审核会议讨论认为,应先对主城区河段实施改造,较远地段的石块护坡工程项目可以暂缓。建议最终被市政府采纳,节约了财政资金。“理财先理事、理事讲事理,该花的花、该省的省、该管的管,这样才能将钱花在刀刃上、管理管到点子上。经费审核会议不仅有效提高了经费审核质量,保证经费的合理安排,更重要的是促进了财政部门工作作风的转变,提前调研、主动介入,统一审核口径,提高理事理财水平。”施局长目光坚定。
——年度预算一次下达不留机动,改变过去“一年预算,预算一年”、“平时经费报告不断,财政审核追加不断”的状况。
施局长上任后,对财政支出管理动的“第一刀”就是实施“年度预算一次下达,不留机动”,即年初人代会批准的预算一次全部下达到部门和单位,财政不留任何机动财力,年度预算执行中财政也不予追加。遇到紧急特殊事项时,一律通过市政府总预备费渠道解决,按“流水线”程序审核报市政府审批后拨款。
在申报程序上,市财政局不直接受理部门、单位的经费申请,而是由部门、单位向市政府提出申请,政府批转财政办理,财政提出意见呈报政府批准。施局长认为,这一做法“增强了市直部门、单位的财政预算意识和下级财政的财政体制约束意识,有效遏制了随意申请要钱的现象,也杜绝了财政干部通过批‘小报告’实施权力寻租的可能”。同时,在体制外一律不受理县(市)、区单位的经费申请。按体制结算,分灶吃饭,各县(市)、区独立“过日子”,不再存在“跑市要钱”的现象。另外,以往市级主管部门可以直接给县里拨款。现在则明确规定,如果市级主管部门要给县里拨款,必须通过市财政下指标,以杜绝体外循环。
——政府投融资集中管理,改变过去“资金及债务分散,使用不透明,财政无法预知和加以控制”的状况。
政府及其机关和全额事业单位的贷款融资,其还款来源都是土地出让收入和税收分成财力。在施局长看来,政府贷款是对未来政府财力的提前使用,本质上就是财政资金。“与其事后收拾烂摊子,不如事前主动介入管理”,因此他提出在积极筹资、确保建设资金需要的同时,实行高度集中的政府投融资管理,即“多渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”。政府的贷款融资全部纳入财政管理,由财政统一审核使用,统一归还本息,从而达到科学控制负债规模、节约建设资金的目的。
在城建资金管理方面,通过制定严格的城建资金预决算制度,所有建设资金(包括融资平台取得的贷款资金)都纳入了财政核算,城建项目支出全部由财政逐项审核拨付。同时,加强政府投资项目概预算审核,审核关口由“招投标前审核设计概算”提前到“设计阶段评估设计内容”,财政投资评审专业人员提前介入到项目论证阶段,评审结合,杜绝了“预算超概算,决算超预算”的现象。2011年,市财政局还调整了土地储备贷款管理模式,将土地储备贷款也纳入了财政统一管理。
——实行“全口径预算指标管理”,改变过去“层层签字,手工拨款”的方式。
在预算资金支付方法上,原来的做法是从经办人员到领导层层手工签字,国库处据此办理拨款。现在,国库处所有资金都进入预算处财力来源的账本。市本级预算内外所有财政支出,一律由预算处根据经费支出审核程序生成指标。国库处所有拨款严格对照预算指标执行,没有预算指标的,国库支出执行系统拒绝支付。这是一项财力来源和支出指标的全口径管理,所有财政资金的“出口”一律通过两道“闸门”控制。第一道“闸门”,即预算处指标管理;第二道“闸门”,即国库处拨款管理。两道“闸门”相互监督、相互制约。
在“全口径预算指标管理”的探索阶段,市财政局推行的是预算执行“一分为三”,即基本支出预算由国库处直接执行,政府采购项目预算由政府采购处(中心)直接执行,其他项目预算由支出业务处室负责执行。2011年,预算执行环节由“一分为三”简化为“一分为二”,所有预算由国库处、政府采购处(中心)直接执行,支出业务处室不再审核单位拨款。“这不是放松对预算执行的管理监督,而是进一步划清财政预算责任和单位会计责任。”施局长解释道,“财政预算安排是否正确、恰当,属于财政责任;预算按规程生成后,具体使用是否正确、合规,属于单位责任。责任界定清晰会获得更好的实效。”
过去的资金拨付方式,让许多服务单位将拨款理解为“争取资金”。现在,市财政局细致研究每类经费拨付流程,根据拨付流程中的节点设定拨付时间,并将拨款流程公示到用款单位。以城建资金拨付为例,将资金拨付时点订入施工合同,按合同生成指标,企业不再按施工进度而是按具体建设节点申请工程款,应拨未拨的,可以向财政监察、人事部门投诉,如抽查中发现提前拨款,对施工企业和监理给予经济处罚。维护工程队权益,也维护了政府财政公信力。
过去,企业领取财政资金,都要向财政“打收据”。了解到银行回执是最具法律效应的会计原始凭据后,市财政局取消了所有企业领取财政资金的收据。企业申报项目时,需要提供银行开户信息。项目审核通过后,凭审批文件生成指标,按企业开户信息直接拨款到单位。在拨出款项的同时,通过短信将拨款信息自动发送给企业法人代表和财务负责人。变“等人拿收据来领钱”为“财政根据预算主动支付”后,支出执行进度明显加快,财政服务效能显著提升。
市财政局还对部门历年往来资金进行清理,理清各单位往来资金情况,确保往来资金信息的真实性、完整性和合法性。按规定建立往来明细账和增设往来明细报表,以便随时归还或催收。实行单位往来款项“实名制”,弄清往来收入的真实情况。上级补助收入不得在往来中核算,按规定实行指标管理。严禁单位将财政预算资金转入本单位往来资金账户。加强资金支付管理,单位往来资金由财政实行国库集中支付,直接“实名”拨付到往来单位,并要求单位不得自行扩大开支范围、提高开支标准和违规使用资金。加强财政监督检查,定期对单位往来资金使用情况进行检查,并通报结果。通过这些措施,防止了部分单位将往来资金作为隐匿收入、逃避财政监督的“防空洞”,规范了单位的财务管理。
——财政债权管理“年账年清”,改变过去时常发生“呆账”的现象。
2009年,针对财政债权管理中暴露的“陈账”不清、职责不明、效率不高、催收不力等问题,市财政局以构建财政债权回收联动机制为目标,研究制定了《财政债权内部管理暂行办法》,对债权管理的范围、要求、职责、流程等作出明确规定,落实债权回收责任,规范债权日常管理。
通过对债权信息要素的科学分类和控制流程的充分优化,市财政局依托办公自动化系统成功开发出了债权管理信息子系统。从2010年7月系统正式上线以来,已登记了198笔债权,所有账面、账外债权的形成和结果一目了然,债权的回收要求和责任明确。同时,回收处室和责任人纳入考核,人员换岗列入移交,到期债权网络提前发出提示。债权管理信息系统要素齐全、责任明确,有效提高了债权管理效率,促进了“年账年清”,有效防止了陈年“呆账”的发生,保障了财政资金的安全。
建立机制 财政自我解放
“理财必先理事”是施局长反复强调的理念,“通过理事,理顺关系,并在此基础上形成各种运行机制,充分发挥机制的内生激励和约束作用,在解决财政管理中的一些难点问题的同时,将财政自身从过去众多繁琐而低效的具体事务中解放出来,腾出更多的时间研究经济社会公共管理中的财政问题。”
——市区财政管理“不分你我,形成合力”,激励区级财政主动理事、科学理财。
为改变原来市区两级财政在事、财、权等方面利益交叉、职责不清的状况,市财政局从2004年起对市区财政体制进行改革。企业税收全面实行属地管理,市区企业不再有“你我”之分。各区按体制规定的企业税收级次组织收入,区与区之间互拉税源的问题得到解决。2009年,研究制定了《市区财政体制调整方案》,实行招引大型工业大项目补助、收入超收全留、增值税超收奖励、经济发展定额补助、现代服务业补助、产业发展激励、协税护税激励和“两税”返还全留等8项激励政策,引导各区算产业账、激励发展账、增收潜力账,着重解决区级拆迁成本回收期过长、工业项目负债过重、税收优惠政策回报滞后和区中园企业级次界定困难等问题,促进经济转型升级。
城市建设与管养,一直是市区两级财政难以理清的问题。为最大限度地减少市区城市建设中对个案问题的“一事一议”,提高工作效率,市财政局于2005年制定了市区城市建设和管养体制方案,并在执行过程中不断优化完善,变原来市区城建“分块而治”为现在的“分工而治”。将土地出让金、配套费的65%留给区,同时将市政征地拆迁和经营性用地征地拆迁等事权交给区负责,明晰了市区两级城市建设、管理、养护的事权和财权,充分调动了区级参与城市建设和城建资金管理的积极性。
——城市公交运行管理“化解债务,确保运转”,激励公交公司自主管理、持续发展。
一直以来,南通公交公司运行状况较差,亏损严重。对此,市财政建立了城市公共交通补偿激励机制。首先,财政还债,折旧基金、负债归零;公交站点等运行设施的维护建设和新车投入费用都由政府承担。其次,实行综合管理目标和经济目标考核制度。经济目标考核从客运量、经营收入、财政补贴前利润总额、折旧基金提取数、车辆购置基金积累、年度车辆更新数等6方面进行。再次,财政补贴,如新增线路一年补贴30万元,连续补贴五年。这种激励机制极大地调动了公交公司自主管理的积极性,保障了南通公交的可持续发展。
——财政资金银行存款按公式分配,激励银行增加贷款、服务经济。
过去,财政资金银行存款的账号多且分散,不利于财政资金的集中管理和有效使用。鉴于此,从2001年开始,市财政局撤销财政资金的银行账号,全部归并到当时的预算科,实行以公式计算分配银行存款的办法,进行公开分配。
2008年,市财政局发现在执行过程中还有需要进一步完善的地方。比如,规定财政存款由财政通知到分管副行长,银行派人到财政局办理存款。同时明确规定财政资金存款不得与各分理处及个人利益挂钩。但后来发现,各家银行对财政存款存在着二次分配的问题,而且分配权力由财政局转移到各分管副行长手中。
2009年,市财政局开始制定新的、更为严密的财政资金银行存款管理办法。根据贷款规模、代理财政业务量、服务财政质量等指标给银行打分,根据得分分配存款。分配方案经经费审核会议讨论通过后,将分配结果电传至各银行行长。财政经办人员到银行指定的营业点办理业务。
“财政资金是公共资金,财政存款不是商业性存款,银行无需通过竞争取得。如果发现与个人收益挂钩,我们立刻收回存款。”施局长对财政资金银行存款管理有着独到见解,“按公式分配财政资金银行存款,杜绝了银行人员到财政部门争拉存款、无序吸储和一家银行二次分配等问题,同时促进了银行增加贷款,支持地方经济发展。”
建规立矩 内部自我制约
“以制度管人、管事、管权,事半功倍”,这是南通财政十年改革探索中施局长最深切的体会之一。在“重制度、重操作、重落实”改革理念的引导下,市财政局不仅所有财政业务运转实现了制度的全覆盖,机关内部建设也全部置于制度的规范和约束下,并依托信息网络平台严格按规章运行。
在日常管理方面,市财政局逐步建立了公务接待经费审批、处室召开会议审批、外出学习考察审批、局机关经费管理、局域网考勤、外网管理、借用公车交费等制度。“每一项制度都是在反复推敲、仔细打磨的基础上形成的,重点研究针对性和可操作性,在操作细节上下足功夫。”以有全局“GPS”之称的局域网考勤制度为例,操作系统上设置有“上班报到”、“下班登记”、“即时离岗留言”、“预知外出留言”、“返回办公室”、“人员去向查询”等功能模块,工作人员通过各自办公电脑或手机短信进行考勤登记。上至局领导,下至一般工作人员,其在岗、外出工作及请假情况全部实时动态可查,相互可见。对无故迟到、早退人员情况定期统计公布,纳入年终考核,与津补贴发放挂钩。
“岗位目标—成果”管理制度是市财政局加强机关内部管理的一大特色。每年的责任目标体系均由全局主体目标、处室分项目标、个人岗位目标三级组成,三个层次的目标方向一致,上级目标是对相应下级目标的概括,下级目标是上级目标的具体化,共同构成全局协调统一的目标体系。通过局域网管理软件,目标下记载工作实录。通过工作实录,可以层层检查目标完成情况,实现经常性目标考核。
在目标管理过程中,市财政局创新性地开展了“好点子”评选和财政成果认定工作,注重工作创新和成果转化,鼓励干部搞调研、想办法、出成果。“刚开始执行成果申报制度时,大家都没有一个明晰的概念,把平时做的所有工作罗列上报。后来,经过不断探讨,明确了成果应该是在财政业务工作和单位内部管理方面,通过个人或与他人合作研究,形成解决某一个具体问题的政策、制度、办法,从而使某一方面工作得到拓展、完善、改进。”施局长介绍道,“经过一段时间的探索,大家渐渐找到了感觉。”对局内部管理和财政业务工作提出好点子的,列入考核奖励。“成果一年比一年多,质量一年比一年高,提高了机关创新创优水平和干部钻研业务的积极性,干部职工在制度引导下日渐在岗、在行、在状态。”
在市纪委每三年开展一次的党风廉政建设责任制考核中,市财政局连续三次获得“好班子”荣誉称号,2011年市纪委还将财政局作为全市第一个“落实党风廉政建设责任制示范点”向全市推广。谈起如何加强机关内部党风作风建设、防控财政廉政风险,施局长列举了“一岗双责”制度、学习导读制度、“谈心”和“约谈”制度、礼金礼品处理办法、廉政备忘录和廉政报告制度、“八不准”规定等。但在他看来,更为行之有效的办法是将“两张皮”变为“一张皮”,紧紧抓住预算编制和预算执行这两个财政核心业务环节,找准切入点,采取切实有效措施,规范权力运行,防范廉政风险。“党风廉政建设、机关作风建设、法治财政建设等各项工作都要融入到预算编制和预算执行两个环节中去,在预算编制和预算执行过程中贯彻党风廉政建设等各项工作要求,这样才能落到实处!”财
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