时间:2020-01-22 作者:钱巨炎
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摘要:
事业单位,是为社会提供公共产品和公共服务、以保证每个公民都能享受到最低限度文明成果的公共机构,承担着教育、科研、文化、卫生等大量社会基础工作。近年来,伴随着经济体制和行政管理体制改革的不断深化,事业单位在管理体制和运行机制上暴露出许多弊端,亟待改革。财政供给方式改革作为事业单位整体改革的重要组成部分,对于优化事业单位资源配置、确保事业单位改革稳步推进具有积极的作用。
一、事业单位财政供给方式改革的基本依据
事业单位是政府机关提供公共产品的延伸单位,承担着提供纯公共产品和准公共产品的任务,必须依据满足社会公共需要的公共性程度、对政府资源依赖程度和受政府监管的程度来选择最有效的财政供给方式和相应的补助范围。事业服务的公共性程度越高,政府监管力度应越强,资金来源越需要政府保障。事业单位财政改革的目的就是要确定事业单位提供公共产品的广度和深度,进而确定财政供给范围和方式,提高投入产出效应,增强事业单位服务经济社会发展的能力。
事业单位财政供给方式改革,是配合事业单位整体改革,发挥公共财政和市场机制的作用,提高资源配置效率的现实需要。一是完善公共财政的必然要求。通过事业单位财...
事业单位,是为社会提供公共产品和公共服务、以保证每个公民都能享受到最低限度文明成果的公共机构,承担着教育、科研、文化、卫生等大量社会基础工作。近年来,伴随着经济体制和行政管理体制改革的不断深化,事业单位在管理体制和运行机制上暴露出许多弊端,亟待改革。财政供给方式改革作为事业单位整体改革的重要组成部分,对于优化事业单位资源配置、确保事业单位改革稳步推进具有积极的作用。
一、事业单位财政供给方式改革的基本依据
事业单位是政府机关提供公共产品的延伸单位,承担着提供纯公共产品和准公共产品的任务,必须依据满足社会公共需要的公共性程度、对政府资源依赖程度和受政府监管的程度来选择最有效的财政供给方式和相应的补助范围。事业服务的公共性程度越高,政府监管力度应越强,资金来源越需要政府保障。事业单位财政改革的目的就是要确定事业单位提供公共产品的广度和深度,进而确定财政供给范围和方式,提高投入产出效应,增强事业单位服务经济社会发展的能力。
事业单位财政供给方式改革,是配合事业单位整体改革,发挥公共财政和市场机制的作用,提高资源配置效率的现实需要。一是完善公共财政的必然要求。通过事业单位财政供给方式改革,分清财政供给范围,防止财政供给“越位”和“缺位”,集中财力保障承担提供公共服务职能的事业单位,确保实现公共服务职能。二是推进事业单位改革的需要。事业单位改革是一项复杂的社会系统工程,具体可以细分为产权制度、管理制度、财政制度、人事分配制度、社会保障制度等一系列改革。当前已进行了初步的分类改革,但相关配套制度改革尚未完全跟进,阻碍了事业单位改革的深化和完善。财政供给方式作为配套改革之一,必须根据当前事业单位改革的方向进行完善。三是强化内部管理的重要手段。规范的事业单位经费收入和支出制度,有助于激发事业单位向社会提供优质产品和服务的积极性,提高事业单位适应时代、适应市场的服务能力,也有助于强化事业单位的内部管理,搞活事业单位收入分配,促进事业单位健康持续发展。
二、事业单位财政改革的目标和原则
(一)总体目标
1.实现财政供给的归位。要随着政府职能的转变,按照公共财政的原则,重新界定提供公共服务的边界,进而明确财政供给的范围,进一步调整和优化支出结构,保证重点、创新机制,增强为社会提供公共服务的能力和水平。对提供基本公共产品和公共服务的公益事业,财政要优先保障,同时还要加大投入力度,满足社会发展的公共需要。对于政府和市场共同承担的公益事业或具备竞争市场的公共服务领域,可通过政府采购或特定委托等方式,逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为政府“买服务、建机制”,以提高公共服务质量,提高财政资金使用效益。
2.促进公共事业的发展。随着居民收入水平的不断提高,广大人民群众日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾日益突出。要通过财政供给方式改革,规范事业单位供给范围,构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的社会公共服务体系。
3.提高公共服务的效率。目前,事业单位普遍具有垄断性特征,缺乏相应的竞争机制,许多公共服务的提供效率还比较低,远不能满足经济社会发展的需要。因此,应通过制定公共政策、确定公共服务标准、评估标准执行情况、在公共事业领域引入竞争机制等措施,逐步将政府投入从消耗性投入转向效益性投入,以切实提高公共服务的效率。
(二)改革原则
1.因事制宜的原则。当前事业单位的情况比较复杂,类型多样。要在考虑事业单位所属类别的基础上,综合考虑事业单位的性质、特点、事业发展计划、任务繁杂程度、自身收入能力等多方面因素,针对不同事业单位的实际情况,采取灵活多样的供给方式,确定财政补助程度,从而使财政补助更加科学合理。
2.综合预算的原则。将事业单位的全部收支编列到部门预算当中,根据事业单位的拨款收入(包括预算外收入)、事业收入、经营收入及其他收入情况,综合考虑,统筹安排预算支出。在实践过程中,应与部门预算、国库集中支付、政府采购和“收支两条线”等财政改革相结合,与国有资产收益管理和事业单位收入分配制度改革相结合,根据各事业部门发展的需要,结合可能的财力状况来编制事业单位的收支预算。
3.购买服务的原则。政府通过竞争的方式,向所有具有资质的服务提供者购买服务,改变过去政府公益事业投入主要用于养人养机构的资金分配格局,将投入导向转变为结果导向,变“养人办事”为“办事养人”,保证将政府投入转变成有效的服务,确保公共产品和公共服务能够落实到公众头上,有效地促进公共服务提供机制的转变,形成促进竞争、提高效率的局面。
三、事业单位财政改革路径
为了确保事业单位财政改革稳步推进,取得实效,应按科学发展观的要求,配合事业单位分类改革、人事制度改革、收入分配制度改革、养老保险制度改革的总体步伐,遵循公共财政制度,构建事业单位精简、高效、布局合理、资源优化的管理体制和运行机制,形成政府主导、社会力量广泛参与的公益服务新格局。
(一)按照分类指导原则,改革财政供给方式
事业单位分布行业广,结构复杂,布局分散,界定范围难度大,财政供给广度和力度难以把握。基本设想是要根据公共财政管理要求,按照分类指导的原则,以财政保障、支持、引导等不同的投入力度改革现有的事业单位财政供给方式。
财政保障方式。对从事关系公共安全的执法、监管类单位和从事公共卫生、义务教育、基础科研和基础文化等公益性事业单位,政府要在对其实行收支脱钩的基础上加大投入,由财政部门核定经费保障标准,实行全额保障。具体做法:一是在“人员支出按实际”与“公用支出按定额”相结合的监督管理类定额方法的基础上,逐步统一参公类和监管类事业单位的财政供给方式。针对同一类型单位财政供给方式不统一的现象,要通过改革逐步加以统一规范,实现公平供给。同时,参公类事业单位要加快过渡到行政定额管理模式,以加强对财政资金的管控。二是私人不愿承担也无力承担、需由政府提供的非竞争性、排他性公共产品,例如自然和社会科学基础研究、尖端前沿技术研究、九年制义务教育、计划生育、公共卫生防疫等行业和领域,要在精简机构编制的基础上,强化人员经费和运行成本的管控,由财政核拨经费,全额保障其基本支出。
财政支持方式。对于需由政府和市场共同举办的、或能通过市场化运作的公益性事业单位,须以绩效为导向,突破“基数法”,充分考虑事业单位的分类性质、提供公共服务的状况及在市场上获取收入能力等因素,以有利于事业发展为原则,确定财政供给方式。具体可按事业单位提供公共服务的事项,量化其公共服务的数量和质量,实行绩效挂钩补助或奖励。一是实行财政“购买服务”的投入机制。政府不直接介入事业单位正常的运营活动,也不承担其运营活动所需的经常性(成本)支出,而是根据事业单位和社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付费用,或政府将某一时期需要为社会提供的公共产品或服务,以一定的成本(价格)向社会组织(事业单位)招标采购,部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买。如参照省财政已经实行的按床位定额对医院的经费投入方式,将科研事业单位补助与院所提供的纵向课题和横向课题及公共服务量挂钩;将文艺院团补助与演出场次或演出收入挂钩;将文博场馆的补助与参观人次、客流量挂钩等。二是对无法采用“购买服务”方式的事业单位实行“定额加奖惩”。以基期年编内在职实有人数为人员基数,逐项分析基本支出中的工资福利费、离休费、退休费、医疗费、公用支出等因素,适当进行“限高”、“托低”后,分类、分档制定财政补助定额,并附以激励约束政策。如:事业单位当年有重大贡献,获得国家和省部级奖项的,在补助级次上按贡献大小或奖项份量奖励或加倍奖励;财政补助系数与单位运行绩效挂钩,连续两年未完成基本绩效指标扣减一个级次的补助额;发现违规违纪或廉政方面重大问题,视情节轻重扣减一到两个级次的补助额等。
财政引导方式。对已确定为中介服务和经营类的事业单位,要积极引导其加快走向市场。如非学术性杂志社、报社、出版社、各类服务中心(后勤服务、人才服务、出国服务、招待所、培训中心)、各类协会、学会、专业技术学校、康复中心等,其发生的费用完全可以通过为社会提供服务取得收入来补偿,财政不再提供经费支持,而应视行业性质和事业单位状况给予适当的改制补助,推动其以民办、合伙制、股份制形式发展成为社会急需的、适应市场变化的服务单位。
(二)按照规范运作的原则,强化监督管理
一是规范财务制度,加强财务管理控制。根据事业单位的工作范围、工作性质和任务特点,建立起一整套适合不同类型、不同供给方式的事业单位财务管理内部控制系统。各单位要梳理、规范财务工作流程,全面落实“收支两条线”管理,按照法律法规及财政部门的要求,结合本单位实际情况,建立健全财务与会计管理制度,切实加强事业单位财政资金管理。二是重视资金绩效,推行绩效评价制度。根据事业单位的特点,建立事业单位综合绩效评价制度,选取尽量反映事业单位综合运营能力和长远发展潜力的评价指标,并尽可能做到定性指标和定量指标合理配比,评估手段科学简便。在评估过程中,由专门机构或审计机构对其进行绩效评估和绩效审计的同时,要尽可能吸收有关专家和社会中介组织参与,广泛听取社会各界尤其是服务对象的意见。最重要的是,将评估结果作为经费投入、业务调整、人事变动、收入分配的主要根据。
(三)按照综合协调的原则,建立健全配套措施
1.建立编制管理和预算管理相协调的事业发展机制。在事业单位分类改革后,人事编制部门与财政部门要密切配合,加强沟通与协调,建立起编制管理与预算管理协调机制,大力压缩政府直接办事业的规模、人员和经费。并根据事业发展和职能变动的需要,调整省级事业机构和事业编制的内部结构,完善退出机制,为新型事业组织腾挪空间,促进事业队伍吐故纳新,保持活力,适应时代发展的新需要。
2.建立与不同供给方式相适应的事业单位预算管理模式。对财政全额保障的监管类和部分纯公益性事业单位,按照“预算一个盘子、收入一个笼子,支出一个口子”的公共财政管理改革的要求,严格管理事业单位的全口径预算收支,不断推进预算管理和财务管理的精细化程度,提高政府办事业的水平和质量。对按运行绩效和提供公共服务的不同采取财政支持方式的事业单位,其预算管理要坚持原则性和灵活性相结合,既要严格管理事业单位的预算资金,也要充分考虑其适应市场的灵活性需要和政府购买服务的机制建设需要,在事业收入、其他收入的管理和预算资金拨付等方面为事业单位提供方便,营造相对自由的发展空间,调动其发展的主动性和积极性。
3.建立激励与约束相结合的收入分配制度。配合事业单位财政经费投入和供给方式改革,结合绩效考核和奖惩,加快事业单位分配制度改革,积极探索建立自主、灵活、激励有效、多元化的收入分配机制。鼓励各类事业单位根据自身特点,在科学设岗、明确岗位职责、确定合理绩效体系的前提下,自主确定灵活多样的内部分配形式和分配办法。同时,积极探索生产要素参与分配的实现办法。财
(作者为浙江省财政厅厅长)
责任编辑 张蕊
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