节能减排是关系到落实科学发展观、实现经济社会可持续发展的重大问题，既是当前的一项紧迫工作，又是一项长期的战略任务。“十二五”规划纲要除了延续“十一五”期间的做法，继续对单位GDP能耗、二氧化硫和化学需氧量排放总量提出约束性指标外，还增加了提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放强度和减少氨氮、氮氧化物排放等约束性指标。今后五年的节能减排任务更加艰巨，要求更为严格。由于节能减排涉及方方面面，特别是涉及到经济社会发展中的许多深层次问题，在推进节能减排过程中，需要把握好以下几个关系。

（一）节能减排与发展的关系

能源是经济社会发展的重要物质基础，人类在利用能源上的每一次进步，都推动了经济社会的发展，但能源的消耗过程又必然伴随污染物和温室气体的排放。从这个角度看，节能减排与发展似乎是一对矛盾。因为要节能减排就要“下马”高耗能、高排放项目，淘汰落后产能和工艺，这必然会影响到经济增长的速度。但是，发展从来都是在能源资源和环境约束下的发展，不是单纯的经济增长。改革开放以来，我国经济以年均近10%的速度快速增长，但付出了很高的资源环境代价。2000—2010年，我国能源消费总量年均增长7.5%，约为同期世界平均水平的3.7倍。2009年，我国GDP占世界的8.6%，而消费的煤炭占世界的46.9%、石油占10.4%；单位GDP能耗是世界平均水平的2.3倍，主要耗能产品能耗比世界先进水平高10—50%。目前，我国主要污染物排放大大高于世界平均水平，地表水污染严重，湖泊富营养化问题突出，酸雨发生频率高。随着资源环境约束的日益增强，建立在大量消耗能源资源、高排放高污染基础上的传统粗放型发展模式越来越难以持续。

历史上一些发达国家在工业化过程中曾经历人均消耗4吨标准煤的发展阶段，出现过大量消耗能源或从国外输入能源资源以及先污染、后治理的发展模式。我国有13.4亿人口，人均能源资源拥有量较低，根本不可能以每年消耗50多亿吨标准煤的代价来推进工业化。同时，由于我国对国际重要能源资源缺乏定价权，利用国外能源成本不断提高且风险很大，近年来我国企业并购海外能源资源类企业也频频遭遇阻力。这些都表明，我国只能也必须走出一条资源消耗低、环境污染少的新型工业化路子，以较低的能源消耗和污染排放增长来实现工业化、现代化。否则，明天要为今天的发展付出更大的代价。此外，进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要。我国是以煤炭为主的能源生产大国和消费大国，减少污染排放，是我们应该承担的责任。

当然，节能减排是建立在经济适度增长基础上的，不是要停止增长来搞节能减排，非增长、高投入、低效益的节能减排不是我们所追求的。概而言之，节能减排与发展是有机统一、相辅相成的，节能减排是实现经济可持续发展的必然要求，科学发展是实现节能减排的必由之路。为此，一方面，要把节能减排作为促进科学发展和转变发展方式的重要抓手，并贯穿于生产、流通、消费的各个环节，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和生活方式，力争用尽可能少的资源环境代价支撑和实现经济社会又好又快发展。另一方面，要加快推进经济结构战略性调整，特别是要切实改变目前重化工业发展过快、产业结构偏重的状况，实行有利于节能减排的产业政策，大力发展服务业和节能环保、新能源、新材料等战略性新兴产业，从根本上保证节能减排目标的实现。

（二）全面推进与突出重点的关系

没有重点就没有全局。推进节能减排工作，既要统筹兼顾各行各业各个领域，又要注重抓住那些能源消耗多、节能潜力大的重点领域和环节。首先，工业领域是传统的耗能大户，工业能耗强度明显高于全社会平均能耗强度。2009年我国工业能耗占全国能源消费总量的70%左右，单位工业增加值能耗比同期单位GDP能耗高近一倍，而年耗能超过18万吨标准煤的千家重点用能企业能耗分别占工业和全社会能耗总量的1/2、1/3以上。其次，目前我国建筑能耗占社会总能耗的30%左右，并以每年一个百分点左右的速度上升，已成为节能减排工作和应对气候变化的重点领域。其中，北方城镇既有建筑单位面积能耗是相同气候条件发达国家的2倍以上。随着城镇化的加快推进，建筑能耗还会进一步增加，建筑节能有很大潜力有待挖掘。再次，交通运输是能源消费的重要领域，2008年交通运输能耗占全社会能源消费总量的7.9%。1980—2008年，交通运输能耗年均增长7.7%，是全社会能源消费年均增速的1.3倍。近年来，交通运输结构中道路、航空等能耗较高的运输方式所占比重越来越高，大中城市小汽车发展过快，交通运输能耗特别是耗油量增长迅速。最后，公共机构是能源消费的重要部门。2005年政府机构能源消费量约占全国终端能源消费总量的6.7%，而且其增长速度较快。目前，国家机关办公建筑和大型公共建筑年均电耗是城镇住宅单位的6倍左右，普遍存在用能量大、用能效率低等问题。

加强重点领域的节能工作，对于带动节能减排工作的全局具有重要作用。要继续加强工业节能，抑制高耗能高排放行业的过快发展，坚决淘汰落后产能，加快推进以节能减排为核心的企业技术改造。要严格执行新建建筑节能强制性标准，扩大既有建筑节能改造的规模和范围，大力推进供热计量收费改革，抓好新型墙体材料等节能建材、节能设备和太阳能等可再生能源在建筑中的推广应用，重视农村建筑节能工作，切实把建筑节能的潜力转化为实实在在的节能量。要优化交通运输结构，促进各种交通运输方式协调发展和有效衔接，加快建设节能减排型综合交通运输体系；制定出台《机动车节能减排管理条例》，推动道路交通节能减排；不断提高强制性燃油消耗量限值标准和每公里的碳排放标准，严把汽车市场准入关，同时采取综合措施，降低轿车出行比例，大力推动新能源汽车发展，降低道路运输能耗和污染排放。公共机构应切实发挥示范、带头作用，加强本单位用能系统管理，严格执行公共建筑室内温度控制制度；严格执行国家有关强制采购或优先采购节能产品和技术的规定，加大节能产品政府集中采购力度；健全公共机构能源消耗和支出标准，加强能源消耗定额管理。

（三）政府主导与发挥市场机制作用的关系

资源节约型、环境友好型社会不是市场自然形成的。市场很难全面反映节能减排的真正价值和经济社会发展的长远目标，将节能减排完全放任由市场进行自发调节，往往难有成效。实践表明，资源节约型、环境友好型社会是在经济社会发展过程中，在政府主导、法律强制和社会普遍参与下形成的，节能减排工作离不开政府的部署、协调和推动。为此，政府部门要加强对节能减排工作的顶层设计，以提高能源利用效率和降低污染物排放增长为核心，把节能减排工作纳入系统工程加以考虑，统筹研究加强节能减排工作的大思路、大举措。要完善节能减排中长期规划、年度计划，健全节能减排管理制度；加强相关部门之间以及与有关方面的沟通、配合，强化节能减排政策、措施的协调配套，形成有序推进节能减排工作的合力；依法对各有关方面贯彻落实节能减排法律、法规、政策和标准情况实施监督，加强对节能减排中长期规划、年度计划和节能减排目标完成情况、重点用能单位能源利用状况等的检查分析。要严格落实节能减排目标责任制，依法加强节能减排考核评价工作，实行严格的问责制，使节能减排目标完成情况真正成为检验经济发展成效的重要标准。特别是在全社会节能减排意识有待加强的情况下，短期内需要采取一些必要的行政手段和强制性管理措施。

但另一方面，节能减排是全社会的共同责任，离不开各个市场主体的自觉行动，政府主导不等于政府包办，实际上政府也包办不了，包办不好。在市场经济条件下，主要靠行政手段推动节能减排的作用是有限的，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，更多地采用市场准入标准、经济手段等市场化的办法，在建立和完善促进节能减排的长效机制上下功夫。要加快节能减排标准体系建设，健全用能产品和设备能效标准以及行业节能减排标准，提高能耗、环保、资源综合利用等方面的准入门槛。同时，为加快节能减排标准的更新换代，应当对一些行业或产品明确设定一些具有引导性的超前标准，建立“领跑者”标准制度。要充分发挥科技创新对节能减排工作的引领和支撑作用，加快新能源、新材料、新装备等节能技术和产品的研发推广利用和产业化建设。要健全促进节能减排的政策体系，完善有利于节能减排的价格、财税、信贷和政府采购政策，降低节能减排成本，增加能源使用和污染排放成本，强化节能减排的利益导向，变“要我节能减排”为“我要节能减排”。同时，积极运用财政补贴、税收优惠等鼓励政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能新机制。财

责任编辑 廖奎