1994年的分税制财政管理体制改革，明确了中央政府和地方政府之间的基本财政分配关系，并首次从制度上确立了地方税体系。地方税制度的建立，一定程度上调动了地方政府的积极性，促进了税收收入整体的快速增长以及地方公共服务数量和质量的提高。但1994年至今，我国税制改革实际上始终围绕着中央税和共享税进行，长期忽视地方税制度建设，导致地方政府财力不稳定、收费规模日益膨胀等诸多问题，已影响到整个税收制度的完善和分税制改革的推进，成为公共财政建设亟需解决的现实问题之一。

（一）地方税制度的建立缺乏总体规划

分税制改革将所有税种明确划分为中央税、地方税和中央地方共享税。但严格说来，目前，我国并没有形成真正意义上的地方税。其理由在于：一是严格意义上的地方税应是由地方立法、征管、使用的税种，而我国的地方税税基在地方辖区内并没有普遍意义，而且地方政府均没有真正的税收立法权、税法解释权、减免税审批权等。二是地方税的税金应是地方政府财政收入稳定、可靠的来源，因此地方税税基的选择应该是没有流动性的，即应该具有相对的独立性，而非全国性税基让渡给地方。但是，分税制改革时，我国并没有以真正的地方税税制要素的设计为基础，只是在当时的财政体制中把一部分收入划归地方。由于这些收入大都是全国性的收入项目，而且在随后对税收制度的调整中，又将部分地方税收入划归为中央政府的收入，从而使得部分地方税成为了实质上的共享税。如1999年11月1日恢复对个人储蓄利息征收个人所得税后，将原本属于地方税的利息个人所得税收入划归为中央收入。之所以出现这样的状况，还是源于地方税制度的建立缺乏理论依据和长期规划，未能以法律的形式规定下来，使地方税制度的建立和规范缺乏保障。

（二）地方税税制结构不合理

主要体现在以下几个方面：一是大部分地方税课征范围狭窄，收入数量少，弹性差。有的税种税负低，远远不能发挥调节经济的作用，如车船税尽管进行了改革，但就筹集资金的能力而言，仍不能满足交通建设的需要。有些税种迟迟没有开征，妨碍了地方税筹集财政资金功能的发挥，如遗产和赠予税、社会保障税、环境保护税等。有些税种老化，已不适应经济形势发展的需要，如印花税等税种的暂行条例都是在1988年以前制定的。二是地方税收入构成中，流转税所占比重较大，所得税和财产税所占比重较小，地方税组成与地方政府所承担的职能不相适应。三是中央税、地方税界限不清，部分地方税日益成为实质上的共享税，进一步缩小地方税收入规模，而且分率分享、行业分享、隶属关系分享、增量分享等分享方式也亟待规范。

（三）地方税体系主体税种缺失

地方税体系中缺乏收入稳定的主体税种。目前，地方税种中，营业税收入较为稳定，一定程度上起到了主体税种的作用，其他税种收入规模相对较小，而且税源潜力小，缺乏弹性。但是，由于增值税和营业税在征收范围上是平行的，征收范围呈此消彼长的态势，增值税扩围改革必然导致营业税税基的缩小，影响营业税作为地方税主体税种作用的发挥。城市维护建设税的税收收入虽然占地方税收入的比重相对较高，但是其作为增值税、消费税和营业税三税的附加，加之税率低，受“三税”收入影响较大，难当地方税主体税种的大任。至于财产税，在我国还没有形成完备的体系，收入规模小，改革滞后，将其培育成地方税主体税种任重道远。

分税制财政管理体制经过十余年的发展，取得了积极的成果，但是地方税制存在的问题也不容忽视。下一步，应从税制设计、税权划分和配套措施等方面对我国地方税制度进行改革和完善，重新划分地方税税种，确定地方税税种的职能范围，使各个税种能充分发挥在不同层级政府中的功能。

（一）巩固营业税在地方税体系中的主体地位

营业税从价征收，可操作性强，简单适用，有固定而充分的税源。目前，营业税在地方税收入中居于首位，其收入在2010年已达11157.64亿元，并且，近年来收入增幅持续提高。同时，营业税的征收范围主要覆盖第三产业，而第三产业中的交通运输业、邮电通信业、文化体育业等与地方的基础设施和公共服务关系密切，符合地方税的主体税种基于利益课征的特点。因此，应积极将营业税培育成为地方税主体税种。一方面，明确界定增值税和营业税的征税范围，大力发展第三产业，增加营业税税源。另一方面，规范营业税收入划分，明确将营业税收入划归为地方税，取消银行、保险公司、铁道部等集中缴纳的营业税归中央政府的规定，使营业税收入完全作为地方财政收入。

（二）逐步完善财产税制度

一是改革完善房地产税收。世界上大多数国家都将房地产税收作为地方税的主体税种，其不但能够在筹集地方财政收入方面有所作为，在协调投资与消费、公平财富分配等方面，也能够较好发挥经济杠杆作用。目前，我国应正视房地产税收中存在的问题，并加大改革力度。一方面，将现行的房地产保有、交易等环节的税收合并，征收统一的房地产税收。同时，简化税制，拓宽税基，既便于征收管理，又能够降低税收成本，体现税收效率原则。另一方面，还应注意房地产税收的征收与其他税种的协调关系。尤其是房地产税收与个人所得税和营业税之间的关系，如因房产而取得的租金等经营收入缴纳的营业税是否应在计算缴纳房地产税收时予以扣除等。

二是开征遗产和赠予税。遗产和赠予税具有调节财富分配的功能，但其开征受到经济发展程度、人民收入水平、财政支出需要等因素的制约。因此，目前可借鉴西方国家成熟的经验，首先建立行之有效的征收办法和财产登记等配套制度，为开征遗产和赠予税营造良好的制度环境。同时，采用超额累进税率、起征点、扣除项目等安排进行制度设计，综合考虑我国现实状况和居民的承受能力，更好地发挥其量能负担和公平原则。

三是实施相关配套措施改革。配套措施不健全是阻碍我国财产税制发展的主要因素，因此，财产税制的完善需要与一系列的配套改革相结合。就我国目前的现状看，配套改革应主要有：建立健全的财产登记与清查制度，建立公信的财产价值评估机构和合理的价值评估方法，建立合理的征收管理方法，建立税务部门与土地管理部门、城市规划、房产管理、财产评估等部门与机构的信息共享机制等。

（三）扩大资源税改革范围

2010年6月，我国资源税改革已在新疆率先启动，原油、天然气资源税由从量征收改为从价征收，税率为5%。同年12月，原油、天然气资源税改革推及到西部十二个省份。下一阶段，应逐步扩大资源税改革范围，使其在地方税体系中发挥重要作用。一是扩大资源税的征税范围，将一些具有税收性质的收费和基金尽快纳入税收分配范畴。二是提高资源税税负水平，将资源税的课征方式由从量计征改为从价计征，使得税收与资源市场价格直接挂钩，调节资源利用，并促使地方政府收入增加。三是逐步扩大资源税改革的地域范围，使得税收能够真实地反映资源级差收益，促进地方政府节约和合理开发资源，并通过资源税改革筹集资金，积极进行环境治理和修复。

（四）开征社会保障税

利用税收形式筹集社会保障基金，不但可以在一定程度上改变地方获得补助资金的渠道，缓解中央财政转移支付的压力，还能够解决目前社会统筹模式带来的一系列问题，推动社会保障制度的完善和发展。虽然西方发达国家基本上将社会保障税作为中央税，并构成中央税体系的主体税种，但考虑到我国各地区经济发展的不平衡、社会保障水平以及管理办法存在很大差异的现实，在开征社会保障税的初期，应将其作为地方税，收入归地方所有。

（五）赋予地方相应的税收立法权

适当赋予地方一定的税收立法权，在中央和地方之间合理分配税收立法权，不仅可以使地方政府在法律授权的范围内，征收一些适合本地区特点的地方性税种，因地制宜地开辟税源，更有利于解决区域间经济发展和财力分布不平衡的问题。下一步，应依据分税制的分权要求，以科学、规范、制度化的方式划分中央与地方的税权。

总体而言，对于关系国民经济全局的税种，其税收立法权应集中于中央，以保证中央的宏观调控能力；对于涉及地方局部利益的税种，税收立法权应适当下放给地方。按具体税种来看，中央税的立法权统一于中央；中央与地方共享的税种，其税收立法权也应由中央拥有。在全国统一开征的地方税税种，由中央制定基本法，但应授予省级地方政府对该税种基本要素的调整变动权，如税率的调整权；不在全国统一开征的具有明显地方特色的税种，应由省级人民代表大会或者省级人民代表大会授权省级人民政府根据其实际情况自主立法，但需报全国人大常委会备案。

同时，考虑到当前我国财政监督机制有待健全的现实情况，中央政府应享有“课税否决权”和“相同税目禁止权”，确保省级地方政府开征税种不影响中央政府宏观调控功能的发挥，不挤占中央税源，不影响周边地区经济发展，不大幅增加企业和个人的税收负担。同时，应当尽快出台《税收基本法》，将地方税收立法的原则、立法权限以法律的形式明确下来。财

责任编辑 张蕊