我国主体功能区战略将在十二五期间逐步落实和实施。其核心宗旨是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在主体功能区战略下，作为促进地区均衡发展的财政转移支付被赋予重要使命。然而我国现行财政转移支付还难以适应主体功能区战略的新要求和挑战，需要进行改革与创新，在财政转移支付制度的众多目标中，适度侧重财力均等化目标，特别是基本服务能力的财力均等化目标的明确与强化，使财政转移支付制度改革有方向、评价有标准。

一是顺应主体功能区战略的全新要求，改革现行转移支付制度的“因素法”。我国在2003年开始实行“因素法”的转移支付方法，但由于现行的“因素法”在确定转移支付资金因素时更多地照顾了地方原有的既得利益，过多地考虑了体制因素，因而现行转移支付制度在均衡财力方面，长期以来步履维艰。应以主体功能区战略推进为契机，对现行的财政转移支付方法进行调整、改革和创新。要适度减少体制性因素的指标数量和权重，逐步降低体制性因素对转移支付制度的影响程度，增强转移支付的公平性、先进性。结合主体功能区战略，在转移支付方法中，应增加环境生态因素指标和影响力度，如对限制开发区和禁止开发区，增加环境生态因素对转移支付规模计算的影响权重，以缩小限制开发区和禁止开发区与优先开发和重点开发区域的财力差距，并保障其辖区居民能够享受到全国平均的公共服务水平，进而为不同功能区各尽其责，履行好应有的职能提供制度保障和财力基础。

在主体功能区战略下，作为促进地区均衡发展的财政转移支付被赋予重要使命。

二是依据公共财政理念，建立与主体功能区相适应的生态环境补偿机制。主体功能区战略贯彻与落实中，由于限制开发区和禁止开发区为社会提供的不是实物经济形态的市场商品，而是良好的生态环境这一特殊公共品，而这种特殊公共品具有外溢性，对我国经济社会可持续发展具有坚实的支撑作用。依照公共品理论和公共财政理念，限制开发区和禁止开发区生态环境公共品的提供应当得到相应补偿。因此，建立包含生态环境补偿内容的财政转移支付制度是一种有效推进途径，也是财政转移支付制度亟待完善的内容之一。对此可以从两个方面着手。一方面，通过中央财政对限制开发区和禁止开发区的直接转移支付渠道加以补偿，这种办法直接有效，但将加重中央财政负担，并受限于中央财力收支约束。另一方面，依据科斯定理探索建立生态受益区向生态服务提供区购买生态服务的市场机制，尝试在优先开发区、重点开发区和限制开发区、禁止开发区间建立适当的生态补偿的互动机制。这种办法符合公共财政理论，也有利于各功能区的合作协调，解决生态环境这一特殊公共产品的受益外溢问题，以保障其优质足量地向全国供应。

三是优化转移支付种类结构，提高转移支付资金的均等化功效。在现行的转移支付形式中，税收返还和体制补助的初衷是维护地方既得利益，但由于其所占份额长期居高客观上违背了转移支付制度减缓财政纵向及横向失衡的核心宗旨。依据公共财政理论，财力性转移支付的资金规模与份额应该占绝对比重，然而长期以来我国财政转移支付资金中，财力性转移支付规模较小，增长较慢，导致财政转移支付制度的财力均等化功能相对薄弱，财政转移支付制度在促进区域间基本公共服务均等化方面也难有作为。再加上专项转移支付资金种类繁多，资金分散，分配随意性较大，进一步弱化了财政转移支付制度的平衡功能和均等化效应。当前应扩大财力性转移支付规模，优化财政转移支付结构，提高财政转移支付资金的均等化功效，以促进我国主体功能区战略的实施。

四是完善省以下财政转移支付制度。首先，省级财政要通过增加财政收入、优化财政支出结构、压缩本级政府支出等方式，拓宽转移支付资金来源渠道，增加一般性转移支付资金规模，并加大对优先类、重点类开发区域内困难县乡以及限制类、禁止类开发区域的支持力度。其次，建立和完善适合本区域实际情况的财政转移支付激励和约束机制，合理引导地方政府将上级财政转移支付资金及自身的部分财政资金分配到辖区内的限制类、禁止类开发区域，促进其经济社会事业发展。第三，建立和完善财政转移支付制度的绩效评价机制，对一般性转移支付资金分配、使用、管理全过程及其使用的合法性、合理性及效益性进行考核与评价，并将绩效评价结果作为下一年度一般性转移支付资金分配的参考依据之一，促进财政转移支付资金的良性运行。

五是根据主体功能区建设规划，逐步构建横向财政转移支付制度。主体功能区战略实施中，限制开发区和禁止开发区经济发展能力受到限制，财政收支矛盾较为突出，而重点开发和优先开发区域的财力将明显增强，两类区域的财力差距加大，仅靠中央对地方的纵向转移支付难以实现地区间公共服务的均等化。因此，应尽快构建横向转移支付制度，形成纵横结合、多维立体的转移支付制度。为此，应结合我国现行的对口支援机制，对对口支援少数民族地区转移支付、对口支援三峡工程区移民转移支付、对口支援欠发达地区转移支付以及对口支援汶川地震灾后恢复重建工作的成功做法进行整合与创新，构建横向转移支付制度，这样既可减轻中央财政的负担，也有利于节约财政成本，有效推进主体功能区战略的实施。

另外，主体功能区战略对财政转移支付制度的规范性、科学性和可持续性提出了全新的要求和挑战，我国应逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付制度纳入法制化轨道。制定关于政府间财政转移支付的政策法规，提高转移支付资金的预算约束，重视财政转移支付资金拨付环节的合法性监督，做到财政转移支付制度有法可依。财

责任编辑 刘慧娴