时间:2020-01-22 作者:贾康
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摘要:
顺应社会主义市场经济新体制和总体经济社会发展的要求,我国于1998年明确提出建立公共财政体系,并积极推进部门预算(综合预算)、国库集中收付、“收支两条线”、政府采购、财政转移支付等一系列改革。经过多年探索,公共财政体系日臻完善,财政支出结构发生显著变化,财政的公共性导向日益清晰。但公共财政在转型与建设中也面临着一些问题,如政府职能转变困难、财政收支矛盾突出、政策优化与绩效提升所需的体制机制不健全等等。“十二五”时期,我国经济社会发展迈入重要战略机遇期,国内各项改革进入深水区,公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应并不失时机地向前推进,从体制机制和财力分配上促进社会和谐,保障民众更多分享改革发展成果。
一、探索推进财政层级“扁平化”改革
“十二五”时期,公共财政体制改革要着力创新财政体制,积极探索和推进财政层级扁平化改革,增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性,特别是使之在省以下能够得到实质性的贯彻。基本导向是按照中央、省、市县三级基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,减少省以下财政层级,建立上下贯通、运行有序...
顺应社会主义市场经济新体制和总体经济社会发展的要求,我国于1998年明确提出建立公共财政体系,并积极推进部门预算(综合预算)、国库集中收付、“收支两条线”、政府采购、财政转移支付等一系列改革。经过多年探索,公共财政体系日臻完善,财政支出结构发生显著变化,财政的公共性导向日益清晰。但公共财政在转型与建设中也面临着一些问题,如政府职能转变困难、财政收支矛盾突出、政策优化与绩效提升所需的体制机制不健全等等。“十二五”时期,我国经济社会发展迈入重要战略机遇期,国内各项改革进入深水区,公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应并不失时机地向前推进,从体制机制和财力分配上促进社会和谐,保障民众更多分享改革发展成果。
一、探索推进财政层级“扁平化”改革
“十二五”时期,公共财政体制改革要着力创新财政体制,积极探索和推进财政层级扁平化改革,增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性,特别是使之在省以下能够得到实质性的贯彻。基本导向是按照中央、省、市县三级基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,减少省以下财政层级,建立上下贯通、运行有序的与市场经济相契合的分税分级财政体制。鉴于目前简化五级政府架构的难度较大,建议先减少财政层级,通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等,形成中央、省、市县三级财政架构。财政层级“扁平化”也有望拉动“减少行政层级”的综合配套改革,有效降低行政成本,促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展,构建与事权相匹配的分级财税体制,提高行政体系运行的绩效水平。
二、进一步理清政府事权和职责,形成三级支出责任明细单
在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上,应进一步理清各级政府的事权和职责,尽可能由粗到细形成三级支出责任明细单,并逐步将其法规化。重点要解决以下几方面问题:第一,在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时,原则上使地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出,收缩到公益性公共工程和公共服务的领域内,从而理清中央和地方的投资权,形成各级政府间的事权分工明细单。第二,统一现阶段各级政府事权划分标准。在公共财政框架下,应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务,地方性公共物品属于地方各级政府的事务,某些跨区域的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。第三,对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权,尽可能明确细分并形成共担方案,提高服务效率和质量。尤其是在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域,需要尽快明确中央和地方各级政府的支出责任与管理权限。第四,以法律或法规形式明确规范各级政府事权。目前可以考虑以国务院行政法规的形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分。长远来看,则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定,以明确界定各级政府的事权和职能分工。
三、构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制
这是“十二五”时期公共财政体制改革的关键,是推进基本公共服务均等化的体制保障,也是完善社会主义市场经济体制的题中之义和重大事项。改革的主要内容包括:合理调整政府间财政收入划分;通过房地产税、资源税等充实地方税体系;完善纵向财政转移支付制度,改进横向转移支付制度;完善税源总分制度。
财政体制中的财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。需要根据税种属性,兼顾各地区间的利益分配关系,理顺中央与地方收入划分。从总体上看,应使税基划分合理化,酌情减少共享税,将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种以及有利于调节收入分配、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用、形成统一市场的税种,确定为中央固定收入。具体而言,中央政府为履行宏观调控职能,应掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种(如个人所得税),有利于贯彻产业政策的税种(如消费税),以及与国家主权相关联的税种(如关税)。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能,应掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种(如不动产税)。
在逐步完善税制的过程中,应充实地方税体系,适当壮大地方税收收入,提高地方公共服务的保障能力。地方税主体税种应税基较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁,从而将地方公共物品的成本和效应较好地联系起来。一段时期,地方税主要税种可考虑由以下四项组成:一是营业税。随着经济发展水平提高,第三产业的发展动力加大,与之密切相关的营业税有较大增长空间。作为以省级为主掌握的税种,有利于调动地方高层协调推进辖区第三产业发展的积极性。但此税的前景是逐步被增值税的“扩围”改革所取代,以减少第三产业中现存的重复征税因素,促进第三产业更好发展和总体产业结构升级优化。二是不动产税。从前景看,将房地产税、土地使用税合并为物业税后,由于计税依据、税率、课税范围等发生变化,收入将会有显著增加,特别是有利于将地方政府的主要注意力引导到按市场经济要求优化本地投资环境和公共服务上,形成地方政府行为与经济发展、市场机制不断完善的良性互动长效机制。作为财产税类主体税种的房地产税还有利于促进房地产业健康发展和优化调节收入分配。三是城市维护建设税。通过改变计税依据和扩大课税范围,适当提高其在地方财政收入中的比重,适应城镇化过程和经济社会发展。四是资源税。适时实施和扩展推进资源税改革,在促进资源合理开发节约使用和环境保护的同时,增加地方主要是具有资源比较优势而经济欠发达的中西部地区的税收收入。
加快发展健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度以及必要的“对口支援”等横向转移支付制度,发挥财政均衡作用。完善政府间转移支付制度应突出三项内容:一是继续扩大一般性转移支付资金规模,撤并一些名不副实的专项资金。二是清理整合专项转移支付项目,尽可能减少项目支出的交叉重复,严格控制新设项目,必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。同时,完善“三奖一补”政策,调动地方克服县乡财政困难的潜力,强化基层政府服务“三农”的能力。三是完善现行的因素法转移支付,尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,针对各地区不同的主体功能,将对于农业、生态区域的转移支付制度化、规范化。
加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度。可以考虑结合主体功能区建设,建立基于生态补偿的横向转移支付制度。即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金,通过辖区政府之间的相互协作,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府间的财政资金拨付形成,拨付比例应在综合考虑人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上确定。生态基金必须用于绿色项目。如果实行区际生态基金的区域内有国家级的生态保护工程,中央政府也应拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。此外,在特定流域的上、下游之间,生活用水的水源地和使用地之间,还可通过上级协调、专家参与谈判,建立“一对一”的横向生态补偿制度。
完善企业所得税税源总分制度,破除制度壁垒。实行法人所得税制度是新的企业所得税法的重要内容,为了有效解决法人所得税制度下税源跨省市转移问题,财政部等部门制定了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》等文件,规定跨区企业的总分机构当期应纳税额地方分享部分25%由总机构所在地分享,50%由各分支机构所在地分享,25%按一定比例在各地间分配。跨省市企业总分机构采取的“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”纳税方式,在一定程度上促进了地区间税收公平,但造成了总机构与分支机构主管税务机关的不一致,进而引发跨区总分机构的企业所得税归属和征管权之争。今后应当从平衡两套征管系统和地区之间利益博弃角度进一步改革税源总分制度,将收入任务、管理事项等相关责权利进行合理配置,调动分支机构主管税务机关的管理积极性并追求更为合理的利益均衡。
四、强化政府公共服务职能,推进主体功能区建设和基本公共服务均等化的体系化
一方面,要逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准,充分考虑各地自然、地理、人文等因素所导致的成本差异,并形成依据社会经济发展情况自动调整的机制,既作为地方政府施政的导向,又作为对地方政府施政效果考评的依据,还可用作进行均衡拨款的重要参照系。在此基础上,研究制定推进基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。
另一方面,要围绕主体功能区建设,以实现基本公共服务均等化为目标,完善中央和省以下财政转移支付制度,优化国土空间和功能区之间的财力分配,保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。增强生态保护区域政府公共服务保障能力,鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护,实现与资源环境相协调的适度发展,保障生态环境可持续发展。
五、构建有利于发展方式转变和建设创新型国家的财税体制
转变经济增长方式,必须走建设创新型国家之路,充分发挥科技“第一生产力”的能动作用,使科技进步成为经济社会发展的有力支撑。建设创新型国家,核心就是将增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点,作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节,建设资源节约型、环境友好型社会。公共财政应从以下几方面支持和鼓励创新型国家和企业自主创新能力建设。第一,在财政支出方面,应提供必要的贴息、信用担保等支持,构建以企业为主体的自主创新体系。扩大中小企业创新基金规模,改进管理,更多运用乘数效应较大的贴息方式和规范的参股方式。为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的母基金。第二,改进和健全知识产权保护制度,并通过实施政府支持性采购政策(包括首购政策),扶持自主知识产权的市场化应用和创新型企业发展。第三,制定、改进和完善激励企业加大研发投入的一系列税收政策。税收优惠政策的着力点应适度前移,力求针对企业或科研单位实际科研项目投入予以鼓励。总体而言,对于事关国计民生、国家安全的核心技术,重大创新项目(重大专项)以及具有全局性、带动性的关键共性技术,如能源、水资源和环境保护技术,航天航空和海洋技术,基础科学和前沿技术等,应作为财政支持发展的重点领域和方向。对于有良好市场前景的技术,如装备制造、信息产业领域的系统设计技术、控制技术与关键总成技术等,应主要依靠市场机制,作为企业攻关和发展的重点领域和方向。同时,对关系国家全局和战略利益、企业难以独立完成的大型技术装备项目和需联合攻关的重大专项,要给予必要的支持,集中力量取得突破。在具体推动过程中,各级政府应根据财力和技术、储备状况,选择一定的领域和方向,有重点、有目标、分步骤地推进,积极发展财政贴息、信用担保等政策性融资机制,与开发性金融、商业性金融资金等风险共担形成合力。
构建有利于发展方式转变的公共财政制度基础,需要完善促进环境保护和资源合理利用的税收制度,健全惩罚和激励机制。改革和完善探矿权和采矿权(矿业权)的价、税、费制度。以矿产资源有偿使用为方向,尽快全面实行矿业权有偿取得制度,完善矿业权价格形成机制。将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并,租税分离,重新组合,各归其位。扩大资源税的征收范围,将没有纳入现行征税范围的资源品(如水、森林资源)纳入征税范围,并将现有的某些资源性收费并入资源税。已在新疆率先启动的资源税“从量”征收改为“从价”征收的改革,应尽快扩大其区域覆盖面(推向整个西部、中西部乃至全国),并结合对于通胀的防治,力求扩大其品种覆盖面(首先争取从原油、天然气扩大到煤炭),充分发挥这一经济杠杆促进资源合理开发和节能降耗的作用,并结合市场优胜劣汰机制,淘汰不能有效升级换代的落后产能。“十二五”期间,也很有必要研究开征新的环保税、探索该体系内的碳税等。导向上应分层级地启动“绿色税收转型”,逐步实现征税重点由流转税向能源环境税的转移,把绿色税收调节范围由工业扩大到建筑、交通、公用事业等领域。具体考虑,一方面,开征专门的能源环境税,提高其在财政收入中的比重,使之成为促进资源循环利用、节能降耗、减少排污的有效激励机制和重要资金来源。另一方面,相应降低流转税和企业所得税的税率,逐步减少流转税和企业所得税税收,削弱地方低水平扩张的经济动因(因为流转税主要来自投资项目扩张)。为适应加快发展方式转变和扩大第三产业比重、促进第三产业升级换代的需要,应研究推出以增值税替代现行营业税的改革方案,减轻服务领域“重复征收”造成的税负,以利第三产业更好发展。
六、改进和优化收入分配、公共政策与公共管理,创新机制和提升绩效,实现依法理财、民主理财和科学理财
财政通过参与初次分配和主导再分配,可以改进和优化收入分配格局,如降低直接税比重、促进垄断行业深化改革、支持社会保障体系建设与运作、对低收入阶层和困难群体采取多种形式的转移支付和补贴救助等。
当前我国尚未建立一套法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制,因此如何积极运用和扩展已有的民主机制和权利制衡机制,在预算编制、审批、执行等各个环节形成规范的公共选择力量,是“十二五”时期公共财政建设的重要内容。应当考虑如何从依托于法律的预算角度,对公权力的行使予以限制,约束和规范政府行为,真正转变政府职能,最大程度地实现公众利益。在公共资源配置和公共事务管理中,公共财政要结合预算法的修订和法制体系建设,创新预算管理机制,在预算编制和管理中引入公共决策和选择机制,发展绩效预算,健全复式预算,并试行多年(中期)滚动预算编制等,力求实现预算的完整、规范、民主。
具体可注重以下几方面:第一,规范预算分配机制,细化预算编制,提高预算编制水平。第二,通过进一步严格预算调整和加强结余资金管理,深化预算执行改革。第三,全面推进部门综合财政预算改革,强化预算约束。第四,完善政府采购制度体系,规范公共采购行为。第五,全面深化国库集中收付制度改革,落实全程监督机制。第六,引进绩效管理的理念和方法,尽快建立科学、合理的预算绩效评价体系和有效的问责机制。第七,进一步推进“金财工程”建设,以现代信息技术提高预算透明度和管理水平。财
(作者为财政部财政科学研究所所长)
责任编辑 韩璐
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