时间:2020-01-22 作者:周法兴
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摘要:
在恢复重建过程中,各级财政部门充分发挥财政职能,积极筹措、严格管理灾后重建资金,使资金得到合理安排、规范运行和高效使用,有力推进了灾后重建。
“5.12”汶川特大地震给四川人民群众生命财产和经济社会发展造成了巨大损失,灾后恢复重建任务艰巨繁重。在党中央、国务院的坚强领导下,在兄弟省市及社会各界的倾情支援下,四川省各级党委、政府团结带领灾区各族人民在困难中奋起、在挫折中前行,攻坚克难、超常努力,目前已圆满完成了党中央、国务院确定的“三年重建任务两年基本完成”的目标。截至2011年3月底,全省纳入国家规划的十大类项目已累计开工29638个,占重建任务的99.8%,其中完工项目27564个,占重建任务的92%以上;累计完成投资额7885.61亿元,占规划总投资的91%以上。在恢复重建过程中,各级财政部门充分发挥财政职能,积极筹措、严格管理灾后重建资金,使资金得到合理安排、规范运行和高效使用,有力推进了灾后重建。
一、多渠道筹措重建资金
顺利推进灾后恢复重建的基础是制度保障、组织保障和要素保障。其中,资金是要...
在恢复重建过程中,各级财政部门充分发挥财政职能,积极筹措、严格管理灾后重建资金,使资金得到合理安排、规范运行和高效使用,有力推进了灾后重建。
“5.12”汶川特大地震给四川人民群众生命财产和经济社会发展造成了巨大损失,灾后恢复重建任务艰巨繁重。在党中央、国务院的坚强领导下,在兄弟省市及社会各界的倾情支援下,四川省各级党委、政府团结带领灾区各族人民在困难中奋起、在挫折中前行,攻坚克难、超常努力,目前已圆满完成了党中央、国务院确定的“三年重建任务两年基本完成”的目标。截至2011年3月底,全省纳入国家规划的十大类项目已累计开工29638个,占重建任务的99.8%,其中完工项目27564个,占重建任务的92%以上;累计完成投资额7885.61亿元,占规划总投资的91%以上。在恢复重建过程中,各级财政部门充分发挥财政职能,积极筹措、严格管理灾后重建资金,使资金得到合理安排、规范运行和高效使用,有力推进了灾后重建。
一、多渠道筹措重建资金
顺利推进灾后恢复重建的基础是制度保障、组织保障和要素保障。其中,资金是要素保障的关键。中央财政、兄弟省市、港澳特区和社会各界在资金方面对四川灾后重建给予了大力支持。但相对于全省8658亿元的灾后恢复重建总投资,还存在较大缺口。面对困难,四川各级财政部门通过多种渠道、运用多种方式,创造性地筹措资金。
一方面,各级财政严格执行省委、省政府制定的“四压三停”政策,即各级党政机关日常公用经费压缩10%,压缩因公出国(境)经费,压缩会议、培训、招待费及能源消耗支出;除恢复重建和必要的维修加固外,暂停党政机关办公楼购建立项审批;除恢复重建和必要的执法办案用车外,停止增加行政用车编制;除直接服务于恢复重建的信息化系统建设外,暂停信息化建设项目审批或增加经费预算。通过厉行节约反对奢侈浪费、大力调整和优化支出结构,安排新增财力,集中财力支持灾后恢复重建。3年时间内全省各级财政部门建立了412亿元规模的灾后恢复重建基金,其中,省级财政达到270亿元。截至目前,省级财政已经下达省级灾后恢复重建资金232.98亿元,用于灾区恢复重建项目建设。
另一方面,用改革的办法、创新的举措来筹措资金。各地使用中央基金建立了融资创新资金,通过注入地方投融资平台、贴息、担保等方式,有效发挥财政资金乘数效应,引导和带动银行资金和社会资本投入灾后重建。在公共服务和基础设施恢复重建中,引入了BOT模式。2008年8月26日,四川灾后重建首个重点交通项目绵阳至遂宁高速公路遂宁段BOT项目开工;2010年12月30日实现竣工通车,公路全长96.968公里,投资总额48.54亿元。包括遂宁段BOT项目在内,全省基础设施灾后重建招商引资项目达到83个,投资额1893.3亿元。
二、合理安排重建资金
财政部门以保障民生为出发点和落脚点,在目标设立上着眼于“提前”,在工作要求上着力于“加快”,在立项审批、资金安排、要素保障等方面体现“优先”。在财政部门的大力支持下,目前,民生项目率先基本完成。全部完成了228万户震损农房修复加固和148万户损毁农房重建;基本完成了135万户城房维修加固和25万多户城房重建;基本建成了2899所学校,灾区学生全部告别了板房校舍;基本建成了1883所医疗卫生机构;一批社会福利院、敬老院、社区服务中心、集贸市场相继落成,灾区民生事业快速发展,综合保障能力显著提升。同时,财政部门切实解决扩大就业、群众安全温暖过冬、特困户及“三孤”人员生活困难等实际问题。两年多来,灾区没有发生饥荒,没有出现流民,没有爆发疫情,没有发生社会动荡。
坚持恢复功能与发展提高相结合,及时规划、加大投入,将恢复重建资金重点用于公路、铁路、民航、通信、邮政、能源、水利等与灾区群众生活、生产密切相关的基础设施建设。如对已经具备开工条件的交通建设项目,在中央基金到位前,省财政采取专调和预拨资金的方式给予支持,保证了项目及时开工建设和资金需要。目前,基础设施重建累计开工项目1364个,占恢复重建任务的99.63%;累计完成投资1706.74亿元,占规划投资的87.68%。一大批关系灾区长远发展的重大基础设施项目正加快建设,骨干电网和农村电网重建任务基本完成,震损水库除险加固进展顺利,生态修复和环境保护力度加大,防灾减灾能力有所增强。
坚持着眼发展抓重建,把产业恢复发展与转变发展方式、调整产业结构相结合,将恢复重建资金重点用于支持优化生产力布局、推进产业结构调整、培育壮大特色优势产业、淘汰落后产能,从而推动灾区产业发展实现再生性跨越。如省级财政安排工业恢复重建基金重点用于对工业企业、工业园区恢复重建项目的资本金注入、投资补助及贷款贴息;各级政府通过财政注资等方式扶持灾区地方法人金融机构恢复重建;逐步增大中小企业发展专项资金的基数,推动中小企业恢复重建等。目前,灾区震损企业全部恢复生产,东方汽轮机厂、阿坝铝厂等重灾企业再创生产经营新高,工业、农业、服务业、旅游业等产业得到恢复性增长。
坚持将尊重自然与打造风貌相结合,确保灾后重建有特色和高品位。各级财政部门将灾后重建资金重点用于支持优化城镇布局,恢复和提高城镇功能,加强防灾减灾能力以及改善人居环境方面,促使城乡面貌焕然一新。目前,灾区已基本建成了以38个恢复重建重点城镇为代表的一大批现代化新城镇,涌现了汶川水磨镇、绵竹大成村、什邡马祖庙等一批设施完善、特色鲜明的示范区,城乡面貌和人居环境发生了翻天覆地的变化。
三、科学管理重建资金
四川省明确重灾市(州)、县(市、区)为灾后重建的工作主体、责任主体、实施主体,同时也是资金平衡的主体。在此基础上,确定了恢复重建资金“统筹安排、突出重点、分类控制、包干使用”的基本原则。为保证各地用好重建资金,省财政厅采取了多项措施,制定了一系列制度。
一是采取措施加快预算执行进度。为加快灾后重建项目建设,将资金尽快转化为实物工作量,省财政厅采取多项措施,督促和指导各地加快资金预算执行进度。首先,建立健全预算执行进度旬报制度和公示考核机制。针对使用中央财政恢复重建基金的主体,即纳入国家规划的39个极重和重灾县以及省直管项目的责任部门,按旬收集汇总资金预算执行进度,要求预算执行进度偏慢的地方或单位认真分析原因,限期制定出整改措施。其次,建立健全项目建设资金预付机制。对已开工建设的项目,建立健全工程施工方质量保证金、预付工程款等制度,以确保工程建设进度和质量。对已具备开工条件暂时未申报资金预算的项目,通过预拨或调度资金的方式保障建设资金需要。再次,对进度明显偏慢的省直管项目开展“拉网式”督办督查,要求有关部门加快项目推进工作和中央基金预算执行进度。从2010年起,中央基金的预算执行进度逐月加快,大量资金形成了实物工作量,有力地促进了灾后重建的顺利推进。
二是建立灾后重建项目资金动态落实情况统计分析制度。省财政厅建立了灾后恢复重建项目资金动态落实情况统计分析制度,按月收集灾后重建项目资金筹集和支付情况,并做好统计分析工作,上报省政府和有关部门参考决策,为做好重建项目资金保障工作打下了基础。
三是抓好灾后重建竣工项目财务决算审批工作。确保重建项目资金安全完整,省财政厅专门制定了有关办法,对竣工项目财务决算审批程序、结余资金和利息收入的安排使用、中央重建基金的开支范围等问题做出了明确规定。灾区各级财政部门按照要求,督促项目法人按规定做好工程结算及审计工作,根据结算审计报告编制项目竣工财务决算。在此基础上,按项目隶属关系加快审批竣工项目财务决算。
四是加强捐赠资金管理。在收入管理上,对接收的每一笔捐赠资金按照捐赠信息登记造册,记录在案,并在省级财政国库开设资金专户,将所有捐赠资金纳入专户统筹管理。在支出安排上,尊重捐赠人意愿,将捐赠资金全部用于灾后恢复重建规划的项目,并积极引导捐赠人意愿与政府规划相结合,优先安排农村住房重建、社会公共服务设施等项目建设。在信息统计上,省财政厅下发了《关于加强汶川地震捐赠资金收支管理和信息统计工作的通知》,要求各地各部门加强捐赠资金收支情况的收集、报送和使用情况反馈工作。2009年12月31日,省财政将接收的捐赠资金收支明细情况通过《四川日报》向社会公布。
五是加强“特殊党费”援助项目资金管理。严格按照《四川省“特殊党费”援助项目方案》管理和使用“特殊党费”,各级财政对“特殊党费”实行专户管理、专账核算。截至目前,省财政已经下达78.5亿元资金,主要用于援助农村住房恢复重建、城镇因灾住房损毁困难群众、学校、村级组织活动场所和农村党员干部现代远程教育接收站点等项目建设。同时,参与“特殊党费”使用管理督查工作,确保“用好每一分钱,不出半点差错”。
四、严格监管重建资金
各级财政部门高度重视重建资金的监管工作,始终坚持“安全第一”的原则,制定了一系列规章制度,把监管贯穿于资金筹集、分配、拨付、使用的每一个环节,覆盖到所有的地区、部门和单位。省财政厅制定了地震灾后恢复重建资金(基金)管理办法,对恢复重建资金筹集和预算编制、分配和控制数下达、资金预算申请下达和拨付、资金使用监督管理等方面做出了具体规定。同时,研究开发了“灾后恢复重建项目资金管理信息系统”,将所有灾后恢复重建项目基本情况、建设情况、资金安排情况、执行情况全部收录到系统内,实行实时在线监管。此外,从全省财政系统抽调了100名干部长期驻守一线参加灾后重建项目现场监管。财政部门按照“全面核查,一查到底”的原则,对所有发现和反映的问题进行专项核查,建立了省、市、县三级联动查处机制。另外,对灾后重建项目开展投资评审,有效节约重建资金。对政府性投资累计超过1000万元的项目,还特别派驻了200余名财政监管员,深入项目单位和施工现场对项目实施精细化管理。
五、主要经验和启示
在近三年的实践中,四川省财政部门在重建资金管理中积累了经验,得到了启示,为建立健全应对巨灾的财政保障机制奠定了坚实基础。
一是坚持以人为本,优先解决关系民生的突出问题。按照省委、省政府“灾后重建要将安民为民放在首位”的总体要求,各级财政在资金管理中,突出了对民生项目的优先保障,确保了民生项目的提早建成。首先是在资金补助标准上优先。中央对农房重建户均补助1万元,全省各级财政配套补助1万元,安排特殊党费对一般户补助3000元,对困难农户补助1万元。省财政还设立了40亿元担保基金,支持和帮助农村贫困户和低保户取得住房重建贷款。对公共服务、防灾减灾、生态修复等民生项目,中央和省级基金予以了重点保障,补助标准达到投资额的45%以上,最高的达到77%,明显高于基础设施、产业重建、城镇建设等其他项目的补助标准。此外,对口援建、港澳援建、社会捐赠资金也将支持重点放在城乡住房、学校、医院、文体设施等民生项目上。其次是在资金拨付上优先。各级财政把优先保障民生项目资金放在重要位置,提早下达预算,优先拨付资金。到2009年3月,省财政就把487.5亿元城乡住房资金预算全部下达到灾区市县,有效保障了城乡住房建设先期启动的资金需求。省财政多批次调度或预拨资金满足民生项目资金需求。如在中央基金预算尚未到位的情况下,2009年预拨重建资金5.24亿元,支持12所省直管高恢复重建。第三是妥善安排了灾区特殊困难群体的基本生活。对20万失去耕地和宅基地的灾区群众,进行了宅基地、耕地调剂和异地安置帮扶工作,使20万失地农民有地种、有收入。对因地震造成主要劳动力遇难或伤残且无生活来源的特困户,在享受低保和五保的基础上,给予专门生活补助,对致残人员开展医疗康复救助。对因灾致残学生免除学杂费、教科书费、寄宿生住宿费和补助寄宿生生活费,对父母一方在地震中遇难或伤残导致家庭贫困的学生给予生活费特别资助。
二是坚持改革创新,不断改革完善资金管理的体制机制。灾后重建给财政管理带来了严峻挑战,也为创新管理理念、改革管理方式提供了不可多得的机会。各级财政在实践中探索,用改革创新的办法保障了灾后重建资金需求,提高了资金管理实效。在体制创新方面,中央和省财政对重灾县政府给予了过渡期财力转移支付补助,三年累计达到64.5亿元,保障了重灾县政府和公共服务设施正常运转的需要。为加快重建项目审批,规定总投资3000万以下的规划内项目由市县政府审批,不必再报省政府。在机制创新方面,通过发挥财政资金的杠杆效应,支持并购贷款、项目前期贷款或临时周转贷款、项目搭桥贷款、固定资产支持融资、中期票据、股权融资、保险资金融资等方式,解决项目资本金和建设资金不足问题;支持流动资金贷款、贸易融资、商业票据融资、短期融资券、企业债券、首次公开发行股票、再融资、资产证券化等方式,解决企业资金不足问题。通过这些机制创新,四川省共吸引银行信贷资金3900多亿元,有力弥补了重建资金不足问题。在工作方式创新方面,财政部门为重建项目开辟了“绿色通道”。如对地质灾害防治资金实行“先工作、后结算”的方式;对重大地质灾害应急勘察、设计项目,先委托项目承担单位开展工作并预拨部分经费,根据成果提交速度和工作完成质量,在组织完成项目决算审计的基础上,进行项目经费结算。这就在确保质量的前提下,在一定程度上加快了项目实施进度。
三是认真研究新情况,解决新问题。灾后重建任务非常繁重,情况异常复杂。面对变化了的外部环境和内部条件,各级财政主动作为,超前谋划,认真研究重建中的新情况、解决新问题,有力确保了灾后重建又好又快推进。第一,研究解决了失去耕地和宅基地农民的调地费用问题。汶川地震造成全省重灾区20万人失去赖以生存的耕地和宅基地。为妥善安置因灾失地农民,省委、省政府提出了“就地、就近、分散”的安置原则。在财政部和国土部的大力支持下,妥善解决了全省因灾失地农民安置11830亩宅基地和23375亩耕地的调地问题。第二,研究完善了公共服务设施运行维护费用问题。全省纳入国家规划的39个县的教育科研、医疗卫生、文化体育、文化自然遗产、就业和社会保障、社会管理等六大类公共服务项目重建规模较大,标准较高,据测算,重建后平均每县需增加运行维护费用1亿多元。四川省财政厅提出了“从存量中调整一块;从增量中安排一块;从财力性转移支付中动用一块”的政策措施。同时,要求灾区政府区分公共服务项目的“纯公益性”和“准公益性”性质,对于义务教育、公共卫生、社会福利等“纯公益性”项目的运转经费要予以切实保障,而对有经费收入来源的“准公益性”项目,则要在引入市场机制的基础上,执行差别化的经费保障政策。第三,研究解决了“三川一镇”征地拆迁补偿经费问题。在灾后重建规划编制之初,由于选址尚未明确,有关项目无法确定,全省“三川一镇”异地重建的征地拆迁补偿费用成为恢复重建规划的重大漏项。为解决好“三川一镇”的这一突出问题,一方面多次向国务院汶川地震恢复重建协调小组和国家发改委、财政部等国家部委汇报争取,另一方面,会同有关厅局对“三川一镇”异地重建征地拆迁补偿费用进行核查,在中央重建资金中调剂解决21.71亿元,一定程度上缓解了“三川一镇”恢复重建的资金压力。
四是大力支持地震灾区发展振兴。随着全省灾后重建任务的基本完成,地震灾区进入了发展振兴阶段。省委、省政府高起点谋划,研究制定了《四川省汶川地震灾区发展振兴规划》,提出了地震灾区“发展速度高于全省、产业结构优于灾前、灾区群众充分就业、基本消除绝对贫困和防灾减灾能力增强”的发展振兴目标。为支持地震灾区发展振兴,重点提出了一系列财政政策措施。第一,对因遭受山洪泥石流等次生灾害重建项目的再建,争取中央财政安排专项资金予以支持。第二,争取中央财政继续加大对灾区均衡性转移支付力度,帮助灾区市县缩小地方标准财政收支缺口。第三,加大灾区利用国外贷款的力度,支持灾区基础设施、特色产业、民生工程、社会事业、生态环保等项目建设。第四,对到灾区投资创业、符合国家产业发展政策的优势企业,依法给予灾后重建税收优惠政策。企业从事政府扶持的公共基础设施项目投资经营所得,可依法享受企业所得税“三免三减半”政策,在投资总额内进口国内不能满足的大宗物资、设备,给予进口税收优惠。在灾区开展资源税改革试点,参照国家资源税改革有关规定,对灾区天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等矿产资源的资源税,实行从价计征,提高资源税税率。支持灾区建立资源型企业可持续发展准备金制度,灾区资源型企业按规定提取用于环境保护、生态修复等方面的专项资金,准予税前扣除。
总之,两年多的恢复重建,已取得了决定性胜利,汶川地震灾区发生了“脱胎换骨”般的变化。四川省汶川地震灾后恢复重建取得的巨大历史成就得到了党中央、国务院的充分肯定、社会各界的一致好评和国际社会的普遍赞誉。但是,地震灾区在生态修复和防灾减灾、就业促进和扶贫帮困、提升产业水平、增强造血功能等方面还存在不少困难和问题。灾区各级财政部门将以贯彻落实科学发展观为主题,以转变发展方式为主线,充分发挥职能作用,加大对灾区生态环境保护、地质灾害防治、产业发展振兴、就业促进和扶贫帮困等方面的投入力度,进一步保障和改善灾区民生,推动灾区经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展。
(作者为四川省财政厅副厅长)
责任编辑 刘慧娴
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