时间:2020-01-22 作者:褚利明 董妍 丁丽丽 邓泽林 (作者单位:财政部农业司)
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摘要:
芬兰、瑞典地处北欧,不仅是经济发达国家,也是林业发达国家,森林覆盖率分别为86%和55.69%,位于世界前列。两国的林地均以私有林为主,私有林又以小林主为主,这种森林资源经营格局与我国集体林以小农经营为主导的格局类似。
(一)两国林业发展及私有林产权状况
芬兰森林面积为2626.3万公顷,蓄积量约为20亿立方米,森林覆盖率为86%;人均森林面积5公顷,居世界第二位。芬兰林权形式主要有4种,其中私有林为1368.1万公顷,占52.1%,国有林为922.9万公顷,占35.14%,公司林为203.5万公顷,占7.74%,其他所有制林地为131.9万公顷,占5.02%。芬兰有443478个私有林主,平均每个林主拥有林地23.6公顷。芬兰林主可划分为小规模林主、一般林主和其他林主等3类:林地规模在4公顷以下的小规模林主和80公顷以上的其他林主,不需要缴纳林业费;一般林主需要缴纳林业费。目前,林地细碎化、林主老龄化和不在场林主的增加成为制约芬兰林业发展的主要因素。
瑞典的林地面积为2272万公顷,森林覆盖率55.69%,其中商品林地面积为2250万公顷。瑞典林权结构与芬兰的林权结构相似,个人所有的林地占全国林地面积的51%,私人公司所有的林地占25%,国有公司和国有林合计占1...
芬兰、瑞典地处北欧,不仅是经济发达国家,也是林业发达国家,森林覆盖率分别为86%和55.69%,位于世界前列。两国的林地均以私有林为主,私有林又以小林主为主,这种森林资源经营格局与我国集体林以小农经营为主导的格局类似。
(一)两国林业发展及私有林产权状况
芬兰森林面积为2626.3万公顷,蓄积量约为20亿立方米,森林覆盖率为86%;人均森林面积5公顷,居世界第二位。芬兰林权形式主要有4种,其中私有林为1368.1万公顷,占52.1%,国有林为922.9万公顷,占35.14%,公司林为203.5万公顷,占7.74%,其他所有制林地为131.9万公顷,占5.02%。芬兰有443478个私有林主,平均每个林主拥有林地23.6公顷。芬兰林主可划分为小规模林主、一般林主和其他林主等3类:林地规模在4公顷以下的小规模林主和80公顷以上的其他林主,不需要缴纳林业费;一般林主需要缴纳林业费。目前,林地细碎化、林主老龄化和不在场林主的增加成为制约芬兰林业发展的主要因素。
瑞典的林地面积为2272万公顷,森林覆盖率55.69%,其中商品林地面积为2250万公顷。瑞典林权结构与芬兰的林权结构相似,个人所有的林地占全国林地面积的51%,私人公司所有的林地占25%,国有公司和国有林合计占17%。瑞典私有林主有330802个,略低于芬兰的私有林主数量;子女通过继承获取林地是比较常见的现象,但经营林地的兴趣在下降,因为林地收益比较低,他们需要获得其他收入来维持生计。目前,瑞典的林主老龄化呈现出加剧态势,65岁以上的林主所占比重为32.19%,不同林地规模的65岁以上的林主所占比重均高于30%。
(二)两国林主协会发展情况
瑞典和芬兰私有林以小林主为主导,但小林主在市场竞争中具有明显的劣势,为了获得市场的竞争优势和话语权,维护林主的利益,两国都成立了林主协会和林业合作社。两国林主协会和林业合作社主要活动包括:开展价格制定、市场营销、木材销售和认证;通过游说等各种活动,影响国家林业政策,实现保护林主的利益和权力的目的;为林主提供林业经营管理等方面技术服务;开展林产品加工业生产活动;对林主进行培训、开展技术推广和提供有关信息。
芬兰林主协会主要分为以下三种,一是林产品生产者与林主中央协会。这是私有林林主贸易协会的一个委托机构,目标是保护林主的权益、提高经营状况和私有林的收益率,通过游说活动试图影响国家林业相关政策。二是林业管理协会联盟。全芬兰由各区域的林业管理协会组成14个林业管理协会联盟,其职责是负责寻求林业投资、发展私有林及管理林业管理协会在各自区域的活动。这些联盟是农产品生产者和林主中央协会与林业管理协会之间沟通的桥梁。他们重要的工作之一便是负责林业管理协会之间的协作及在木材出售上提供建议。三是林业管理协会。芬兰大约有113个林业管理协会,每个协会负责一个或多个城市。他们的任务是通过提高林主间的协作及提供专业帮助使林主的森林利润最大化。林业管理协会提供的服务包括林业管理和木材交易方面的建议及林业规划,成员都是协会所在区域的林主,他们要交纳一定数额的森林管理费。目前林业管理协会会员28万个,为私有林主提供服务,林业管理协会完成约80%的造林工作量,占全芬兰木材销售量的70%,代表林主销售其40%的木材产量。2007年,林业管理协会的雇员为1750人,其销售额为1.77亿欧元(1欧元合8.8元人民币)。参加协会的林主需要缴纳会费,2005年,私有林面积大于4公顷(芬兰北部大于7公顷)的林主需要缴纳基本费和木材销售从量会费,平均每公顷需要缴纳2欧元,林业管理协会共收到2800万欧元的会费。
20世纪20年代,瑞典成立了第一个林主协会,成立协会的初衷是为了更好地利用林道等基础设施,观摩交流,改善森林经营。在30年代初期,世界经济萧条,林主们在木材市场上遇到了不少困难,所以逐渐把林主协会变成经济性组织,经营会员的木材。1933年瑞典成立了全国性的林主协会,包括35个区域林主协会。由于弱小的林主面临强大的市场,在市场博弈中地位处于劣势,为维护众多小林主利益,林主协会得到不断完善;50年代以后,由于生产机械化、全球化,以及21世纪前后对森林资源可持续经营的森林认证等新要求,林主协会不断发展。目前,瑞典全国林主协会下设4个区域协会、约9万个林主协会,约有12.5万个林主参加,占全国私有林主总数的37.79%;林主协会控制的林地面积约为620万公顷,占全国林地面积的15.2%,占全国商品林面积的27.55%。
目前,林地细碎化、林主老龄化和不在场林主的增加成为制约芬兰林业发展的主要因素。
(三)两国扶持林业发展的政策措施
芬兰和瑞典对私有林的管理主要体现在森林法、林业税制、特殊禁令和各种补贴等方面。对私有林业发展作用最大的是森林法,芬兰和瑞典都是制定森林法最早的国家之一。
芬兰对林业的扶持政策,主要是政府对造林、抚育和林区基础设施等给予补助,采取优惠的税费政策,提供技术咨询与服务以及对林主进行培训等。为了增强私有林的活力,芬兰政府采取如下政策措施:一是在林地继承过程中,芬兰财政部和农林部通过规范税制来改善私有林地的规模及林地管理,修正遗产税及资本税,提高林主的林地经营规模。二是扩展林业经营课税减免范围,免除第一次间伐销售所得税,提高林主工作收入免税金额的门槛,免除林主自用薪柴采伐税,取消林主育林活动中不合理税制。三是芬兰财政部和农林部通过减免税费扶持私有林主,激励森林更新及经营管理。四是农林部将根据森林法重新评价私有林进展情况,以便更好地支持国家森林项目目标。五是芬兰林业研究所研究私有林林主的结构及起草预测该结构的变化及其影响,以便根据评估结果,制定相应的扶持政策。六是开展私有林主经营的成本效益分析调查,提供可以改进的作业措施。通过采取这些措施,将使芬兰私有林主的净收益从2006年每公顷98欧元,提高到2015年预计每公顷120欧元。
20世纪50年代,瑞典主要制定了扶持林区道路等基础设施发展的政策,如提供林业贷款的低利率,对迹地更新和森林保护实行财政补贴。1965年,瑞典出台了土地贸易法,允许森工企业自由购买林地,从这一点看,国家对小农经济的保护已让位于对工业的支持,似乎不利于小私有林的发展。但另一方面,国家的这种政策迫使小林主不得不调整内部结构,改进经营手段,提高经营水平,适应市场需求。70—90年代,瑞典政府对私有林主的支持主要体现在造林补助方面,主要是建立造林补助基金制度。造林补助基金的来源主要包括3个方面:政府在预算中安排的资金,由银行发放的低息长期造林贷款,对民间团体和个人造林实行林业资产减免税。据统计,造林补助基金的投入从60年代的2900万克朗增加到80年代的2.35亿克朗,基金主要用于:对撂荒地造林进行直接补助,最高补助额为造林成本的50%;对瑞典西北部和北部地区私有林的森林更新进行直接补助,最高补助额为造林成本的50%和30%;用于造林者制定森林经营计划所需的支出;用于省林业委员会向造林者提供所需苗木的补助;用于森林所有者及经营者进行林业技术培训支出。20世纪90年代以后,瑞典将生态环境保护和实现林业的可持续发展列为主要目标,对生态保护给予补助。另外,由于林业生产周期较长,瑞典对私有林主给予一定的税收优惠,以扶持其生产发展。
目前,我国大力发展林业,既要继续开展大规模的植树造林,努力增加面积,又要大力推进森林经营,提高森林质量。此外,还要深化集体林权制度改革、推进国有林区体制改革,可谓任重道远。借鉴芬兰和瑞典政府支持林业的政策措施,我们有以下启示和建议。
(一)稳步有序推进农民林业合作组织
1.建立制度,规范相关管理。从我国实际情况来看,农民林业合作组织的发展还处在不成熟的起步阶段,规模与数量还远远不能满足林业生产和经营的需要。随着市场经济体制的完善和全球一体化的推进,林农面临的市场风险和不确定性将进一步加大,将林农联合起来、提高组织化程度、增强市场竞争力的现实要求进一步增强。基于我国林农现状和林业合作组织的特点,迫切需要加强对林业合作组织的规范化管理,完善内部管理制度,研究制定农民专业合作社法实施细则,抓紧编制林业专业合作社示范章程,指导林农严格按照“自愿、民主、民受益”的原则组建新的合作组织,同时要对现有不规范的合作组织进行整顿,使其逐步走上规范化的轨道。
2.政策引导,稳步推进林业合作组织。芬兰和瑞典的林业实践证明,一部分私有林主认为参加林主协会和合作社并不能取得更大收益,因此并没有参加林主协会和合作社。我国集体林产权制度主体改革完成以后,走向联合经营实现规模经济成为一种现实选择,但不是唯一选择。农民是否愿意参加农民专业合作组织取决于他们能否获得更大的收益。目前,我国一些省区采取“一刀切”或者以政府补贴为引导,变相地强迫农民参加农业合作组织。在政府强迫命令和政府补贴不到位或者减弱的情况下,这种不以市场为导向发展起来的农民林业专业合作组织将会名存实亡甚至解体,不能发挥应有的作用,甚至可能为未来农民林业合作组织发展带来消极影响。因此,农民林业合作组织若能实现规模经济和减少木材销售中间环节,获取更高利润,出于趋利,农民将主动加入合作组织。
3.降低成本,促进林农增收。瑞典和芬兰的林主协会和合作社的重要职能之一是代表林主把木材直接销售给木材加工企业,中间环节少,有效地降低了交易费用,增加了林主的收益。目前,我国集体林区木材销售环节多,交易费用高,农民从木材销售中获得的收益低。因此,建议已经建立农民林业专业合作组织的地方,强化其木材销售环节的职能;尚未建立农民专业合作组织的地方,鼓励建立私人等多种形式的销售组织,直接销售农民生产的木材;同时积极鼓励木材加工企业直接收购农民生产的木材。这样能有效降低木材销售的中间环节所形成的成本,增加林农收益,激励林农从事林业生产。
4.政府主导,多渠道支持林业合作组织发展。目前,我国对农民林业专业合作组织在资金、税收、减免、信贷以及农资经营服务等方面的政策比较缺乏,各级政府应根据社会经济发展水平和林业发展情况对农民合作组织长期扶持。建议对林业合作社的支持以造林补贴和技术服务为主,森林资源经营主体负责承担林区道路的修建和维护费用;森林防火和病虫害防治费用采取政府补贴,国内外大型森林资源经营公司尤其需要强调其对基础设施的投资。坚持“谁受益、谁投资”的原则,推行政府补贴、经营主体投资、农民林业专业合作组织出资等多渠道筹集集体林发展资金,促进集体林可持续发展。
(二)健全造林补贴制度,加大造林补贴力度
在2010年造林补贴试点的基础上,进一步完善政策措施。要充分尊重林农等造林主体意愿,对自愿申请并按规定程序和相关标准等要求完成造林任务的造林主体,经检查验收合格,兑现中央财政造林补贴资金。一是要实行普惠制。由于森林生态效益不分权属,因此不论个人、集体或是国有单位造林,只要造林验收合格,就应给予补贴。二是要实行动态的补贴标准。要综合考虑造林成本等因素,并随着物价水平的变化而增长。对于造林成活难度大的地区,适当提高补贴标准。三是对公益林的造林补贴,与森林生态效益补偿制度接轨。补贴资金来源与拨付、管理方式纳入森林生态效益补偿制度统筹安排。
(三)大力支持抚育等森林经营工作
长期以来,由于没有开展抚育等森林经营工作,我国森林生长不良、林地生产力低、病虫害频发、森林火险等级高,严重影响了森林质量和森林功能的发挥。加强抚育等森林经营工作是提高我国森林质量、增加森林蓄积、增强森林碳汇功能的主要途径,要在总结2009—2010年森林抚育补贴试点经验的基础上,继续按照“相对集中、促进就业和增收、支持改革、自愿和公开”的原则,建立健全森林抚育补贴制度。
(四)加大林业科技含量,发展现代化林业
进一步做好林木良种补贴试点工作,加大对林业科技推广示范的投入力度,促进改善林分结构,增加林地产出,提高森林质量,实现森林可持续经营。重点做好以下三项工作:一是支持林业科技创新和科技成果转化。支持优良品种培育、困难立地造林、森林抚育经营、生物资源开发等科技攻关。二是支持全面改善林业装备水平。落实林业机具补贴政策,推动林业机械的广泛应用。在立地条件允许情况下,推广使用高科技林业采伐机械。三是支持完善林业标准体系。强化标准示范区建设,大力推进林业全过程的标准化生产。建立健全林产品质量检验检测体系,着力加强林产品质量安全监管。
(五)强化林业“三剩物”的利用,政府给予适当补贴
我国对林业“三剩物”的增值税实行即征即退的措施,在一定程度上促进了林木残次材的利用。考虑到木材生物质能源列为我国新时期重要的发展目标,借鉴芬兰政府对森林资源采伐剩余物给予补贴用于发电供热的做法,建议我国在继续实施现有支持政策的前提下,对收集、运输林业“三剩物”环节给予补贴,补贴标准可考虑弥补收集利用林业“三剩物”出现的亏损,鼓励热电企业和木材加工企业对残次材的充分利用。财
责任编辑 冉鹏
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