时间:2020-01-21 作者:王瑛
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摘要:
实现政府采购科学化、精细化管理,是深化政府采购制度改革的必然要求,是推进依法采购和加强采购监管的客观需要,也是解决政府采购各环节不衔接、制度不完善、机制不健全问题的根本方略。推进政府采购信息化建设,以信息化、网络化、电子化技术为支撑,实现对政府采购活动全过程规范和监督管理,是不断提高政府采购科学化精细化管理水平的有效途径。
一、推进政府采购信息化建设,是实现政府采购科学化精细化管理的重要举措
预算资金货币实物化,主要是通过政府采购来实现。从财政管理的角度来看,政府采购制度不应只是一个简单的“购买制度”,而应是一项重要的财政支出管理制度。从政府采购角度讲,部门预算主要解决“该不该买或买多少”的问题,政府采购主要解决“由谁买和如何买”的问题,采购行为将直接关系到财政资金使用效益。因此,从财政管理的要求及所处的地位来看,政府采购上连部门预算,下接国库集中支付,在预算执行管理中处于承上启下的关键环节。
目前,在公共财政支出管理改革三大举措中,部门预算和国库集中支付管理基本上都建立了全流程自动化、网络化的信息化系统,而政府采购信息化建设相对滞后,已成为科学化、精细化管理的“短...
实现政府采购科学化、精细化管理,是深化政府采购制度改革的必然要求,是推进依法采购和加强采购监管的客观需要,也是解决政府采购各环节不衔接、制度不完善、机制不健全问题的根本方略。推进政府采购信息化建设,以信息化、网络化、电子化技术为支撑,实现对政府采购活动全过程规范和监督管理,是不断提高政府采购科学化精细化管理水平的有效途径。
一、推进政府采购信息化建设,是实现政府采购科学化精细化管理的重要举措
预算资金货币实物化,主要是通过政府采购来实现。从财政管理的角度来看,政府采购制度不应只是一个简单的“购买制度”,而应是一项重要的财政支出管理制度。从政府采购角度讲,部门预算主要解决“该不该买或买多少”的问题,政府采购主要解决“由谁买和如何买”的问题,采购行为将直接关系到财政资金使用效益。因此,从财政管理的要求及所处的地位来看,政府采购上连部门预算,下接国库集中支付,在预算执行管理中处于承上启下的关键环节。
目前,在公共财政支出管理改革三大举措中,部门预算和国库集中支付管理基本上都建立了全流程自动化、网络化的信息化系统,而政府采购信息化建设相对滞后,已成为科学化、精细化管理的“短板”。当前,迫切需要运用先进的信息技术,大力推进政府采购信息化建设,建立全国政府采购管理交易系统,为建立规范的政府采购管理体制、实施政府采购精细化管理以及完善政府采购监督机制,提供技术支撑的保障,以信息化手段推动和实现政府采购管理的科学化精细化。
加强政府采购信息化建设,应力求实现以下管理原则及目标:一是实现部门预算、政府采购、国库集中支付“三位一体”的有效衔接。通过采购预算把住采购项目安排的合理性,通过采购程序统一监督采购行为的规范性,通过集中支付控制财政资金使用的合理性和有效性。二是规范采购交易活动。设计不同采购方式下规范的采购交易流程,为采购人、供应商、采购代理机构、评审专家等提供公平、规范、安全、高效的操作执行平台,促进采购行为的规范和采购效率的提高。三是规范部门支出行为。利用先进信息技术,采集、汇总、分析政府采购基础信息,确保按预算实施采购,按程序执行采购,并通过国库集中支付,直接支付到商品、劳务供应商,建立“预算-计划-交易-支付-监督”的循环监督机制,实现政府采购各环节的相互制衡、环环相扣,促进政府采购依法、有序、健康发展。
二、推进政府采购信息化建设,应该坚持统筹兼顾和统一规划
财政部对加强政府采购信息化建设高度重视,早在2002年印发的《“金财工程”建设目标及总体规划》中就明确提出,要以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程,并实现与预算管理中的政府采购预算、国库支付中的采购订单相连结,与固定资产管理等系统实现数据共享。近年来,电子化政府采购在国家层面逐步被提到战略高度。国民经济和社会发展“十一五”规划中将电子化政府采购作为建设资源节约型、环境友好型社会的一项重要举措,列入了全国电子商务的六大重点引导工程,要求加强政府采购电子商务平台建设,逐步实现政府采购全流程电子化,实现政府采购部门、供应商、银行、财政、税务、工商和监管机构之间的信息共享和业务协同。2008年,中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》再次明确提出要建立统一的电子化政府采购系统,将其作为推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要内容。2009年,《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的通知》明确指出,财政部要统一规划,建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台,逐步实现政府采购业务交易信息共享和全流程电子化操作。
从我国政府采购信息化建设的实践来看,随着政府采购制度改革的不断深化,政府采购信息化建设也得到了较快发展,取得了初步成效。在中央一级,开通了“中国政府采购网”,畅通了政府采购信息发布渠道,集中采购机构及有关部门也都建立了相应的门户网站。许多地方根据工作需要和采购工作实践,开发和建设了各具特色的政府采购信息系统,建设内容从信息发布入手,逐步扩展到政府采购监督管理和操作执行的各个环节。但我国政府采购信息化建设从整体来说还很不完善、很不成熟。突出表现在以下几个方面:
一是政府采购信息化建设滞后,缺乏与相关改革的配套衔接。政府采购作为公共财政支出管理改革的重要内容之一,与部门预算、国库集中支付改革应协调一致,政府采购信息化系统需要与预算和支付系统的数据交换和系统连接。只有将政府采购信息系统与“金财工程”系统形成有机的链接,各系统互相进行资源整合,实现信息、资源共享,才能实现资源使用价值最大化。但从实际情况来看,一方面,目前全国政府采购信息化程度和水平较低,大部分政府采购信息化系统都是一个简单的信息发布网站,或仅限于政府采购业务管理和执行操作平台,并没有完全达到政府采购项目计划、项目执行、采购合同签订、资金支付等全过程操作电子化、网络化和信息化管理;另一方面,部门预算、国库集中支付和政府采购信息化系统缺乏有机衔接,三者数据接口不匹配,无法顺利实现有效连接。
二是政府采购信息化建设基础薄弱,缺乏统一的建设标准与业务流程。政府采购信息化系统建设没有统一的标准,业务流程上不尽相同,各地自成体系,无法相互衔接。缺乏统一业务规范和标准使得政府采购信息化标准最多只能适用于一定区域内的政府采购业务,而不同地区间的标准规范差异,对信息化系统来说往往会导致根源性的、牵一发而动全身的调整和变动,无形中增加了系统推广的工作量和难度,成为信息化推广的障碍。
三是政府采购信息化系统建设主体不一,缺乏完整统一的系统规划。有的地方信息系统建设以财政部门为主,有的以集中采购机构为主。以财政部门为主建设的信息系统,侧重于业务管理和监管功能,对政府采购执行过程的业务处理或完全忽略,或设计不切实际,很难有效收集到电子化的政府采购业务执行数据,所作监管和统计或仍依据手工采集数据,或流于形式。以集中采购机构为主建设的信息系统,侧重于关注政府采购执行过程的业务处理功能,解决的核心心问题为支撑实际业务工作而非规范业务过程;对政府采购监管往往支持不足甚至排斥,同时信息系统也无法涵盖社会代理机构的分散委托项目执行和采购人自行组织的项目执行过程,难以满足财政对所有政府采购项目和资金的监管需求。因系统建设主体不同,缺乏统一规划,导致信息化建设的范围、需求、模式各不相同,破坏了政府采购工作的系统性和完整性,阻碍和制约了政府采购信息化建设进程。
这些问题造成了我国目前政府采购信息化普及程度低、重复建设严重、功能单一等,很难适应财政科学化精细化管理的需要,更为严重的是““各自为政、孤立分散”式的开发,逐步形成了一个个政府采购信息孤岛,导致全国政府采购信息不能互通、资源不能共享,无形中分割了全国统一的政府采购市场,削弱了政府采购政策功能的发挥。因此,加强政府采购信息化建设,必须改变过去孤立分散的建设模式,树立一体化的指导思想,统筹规划政府采购信息化建设的总体目标、基本框架、建设内容、主要功能和技术规范。为了实现资源共享、集约建设和便于监管的目标,应以财政部门为指导,建立采购人、集中采购机构、社会代理机构、评审专家、供应商和监督管理部门为一体的政府采购管理交易系统,实现政府采购监督管理和操作执行的有机统一。加强政府采购信息化建设,既要满足财政管理的需要,也要符合政府采购管理的要求,既要实现部门预算、政府采购、国库集中支付的有效衔接,也要实现政府采购流程规范、便捷和高效。
三、推进政府采购信息化建设,应该坚持统一标准和分级建设
根据政府采购规则和市场统一性的要求,借鉴一些国家的成功做法,建立全国政府采购管理交易系统,必须建立统一的政府采购信息系统标准体系,实现政府采购管理交易各环节相互制衡、信息共享,达到上下贯通,纵横相连。通过加强政府采购信息化建设,形成政府采购的业务流程规范化、文本格式化、数据交换标准化的有机整体,达到专家资源共享、商品信息资源共享、供应商资源共享等,实现政府采购业务全流程电子化操作,全过程动态监督,赋权力于制度,寓监督于管理,以透明促进规范的政府采购监督管理理念的确立。
建立一体化的政府采购管理交易系统,是一项涉及面广、业务复杂、技术含量较高的信息化系统工程,既要实现中央与地方的统一,又要实现采购各环节和当事人的有机衔接,不可能全国统一开发、统一建设,只能是在统筹规划的基础上,按照统一的技术标准和规范流程,中央和地方分级建设,最终做到和实现““四统一”。一是门户网站统一。各地按照中央统一分配的域名建设中国政府采购网分网站,实现与中国政府采购主网贯通贯联,畅通信息发布渠道,使政府采购信息及时通过中国政府采购网统一发布。二是主要内容统一。对系统建设的主要内容及要实现的主要功能,在技术实现上体现兼容性。三是主要规则统一。按照法定的核心业务流程,制定招标文件、合同等标准化格式文本,体现全国交易规则的统一。四是标准规范统一。制定政府采购业务数据等标准规范,统一基础数据库的建设内容、结构等,实现全国基础数据共享。在此基础上,各地根据这一标准体系,依托中国政府采购网建设、管理和维护具有自己特色、体现自我需求的政府采购管理交易系统。
四、推进政府采购信息化建设,应该做到目标明确和重点突出
全国政府采购管理交易系统建设的总体目标是:按照“管理功能完善、交易公开透明、操作规范统一、网络安全可靠”的要求,为政府采购监督管理部门、采购人、采购代理机构、供应商、评审专家、社会公众提供“标准统一、资源共享、规范透明、安全高效”的管理交易系统,实现政府采购全流程操作电子化、全过程监控网络化、全方位协作信息化、全覆盖上下一体化,提高政府采购管理水平和工作效率,促进政府采购规范化、科学化和精细化管理。包括以下五个具体目标:
一是提供“以公开透明为目的”的政府采购综合信息服务平台。为社会公众获取政府采购信息提供优质、方便、快捷的服务,发布政府采购政策法规、商品和供应商信息,实现一站式信息聚合和查找,增强政府采购透明度,便于社会各界监督。
二是提供“以有效监管为目的”的政府采购管理监督平台。实现政府采购预算、计划、执行等环节的实时监控,在保障资金安全、规范的基础上,实现政府采购业务与资金支付监督管理的有效衔接,以采购计划、合同、供应商注册等基础信息为依托,实现财政资金拨付的全自动化控制,提高资金支付效率。
三是提供“以规范高效为目的”的电子采购业务处理平台。通过对政府采购交易流程进行梳理使之程序化、规范化,实现政府采购业务的在线交易,提高采购行为的透明度和效益。
四是提供“以安全开放为目的”的协作共享平台。内部与“金财工程”有效衔接,实现部门预算、政府采购、国库集中支付、资产管理全流程贯通互动;外部与工商、税务、海关等部门系统衔接,推动社会资源共享。
五是提供“以科学决策为目的”的政府采购决策支持平台。通过建立预测分析模型,以数据分析为基础,科学、全面地掌握政府采购发展趋势,实现辅助决策智能化。
全国政府采购管理交易系统建设的核心内容可以概括为:建设一个标准化体系、两个业务处理平台和四个基础数据库。
一个标准化体系,是指建立全国统一的电子化政府采购功能规范、技术规范、数据标准、交换规范、系统验收标准。政府采购标准化体系建设是电子化政府采购工作的主要任务之一,也是实现全国政府采购信息一体化的基础和先决条件。应在“金财工程”的标准规范体系下,由财政部研究制定政府采购品目分类标准、供应商分类标准、专家分类标准、代理机构分类标准,以及各类招标文件格式文本、采购信息公告格式文本、质疑与投诉及处理格式文本、各类采购合同格式文本等,不断推进政府采购业务标准化体系的建设。
两个业务处理平台,是指按照统一的标准规范,建立政府采购监督管理和操作执行两个平台。政府采购监督管理平台为政府采购监督管理部门和相关监督机构提供政府采购基础信息,对政府采购活动实施动态监督。政府采购业务管理包括信息管理、计划管理、进口审核及方式审批、专家管理、合同管理、信息统计、诚信体系管理、代理机构管理、职业资格管理等内容。操作执行平台主要包括电子招投标、电子辅助评标、协议定点采购系统和网上竞价系统,主要为采购人、采购代理机构、供应商、评审专家建立一个沟通桥梁和采购执行平台,实现公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源、协议供货等全过程的电子化。通过两个业务平台的建设,实现管理与交易的有机衔接。一是采购计划要与部门预算相衔接,有预算指标才能有采购计划。二是采购执行要与采购计划相衔接,有采购计划才能进行采购。三是业务管理和采购交易相衔接,寓业务管理于采购交易的各个环节,通过信息化系统达到从“有形管理”到无形管理”。四是资金支付要与采购结果相衔接,根据交易完成情况及采购合同规定支付采购资金。
四个全国共享基础数据库,是指建立全国互通的专家库、供应商库、商品信息库和代理机构库等基础数据库。各地财政部门负责本地基础数据库的建设、管理和维护,并在全国政府采购管理交易系统进行数据交换,实现全国政府采购基础数据的共建和共享。
当前,我国政府采购制度已由初创阶段进入全面发展阶段,政府采购事业发展步入了一个十分关键的时期。政府采购信息化建设也已从孤立、分散建设的阶段发展到协同、集成建设的新阶段。加强政府采购信息化建设,不仅是深化政府采购制度改革的必然选择,也是不断推进政府采购制度改革的重要载体。面对新形势,统筹规划和有序推进政府采购信息化建设,不仅需要各地、各部门统一思想认识,准确把握方向,也需要包括供应商、采购代理机构在内的政府采购各方当事人集思广益,群策群力,实现政府采购信息化建设和政府采购制度改革协同发展。
(作者为财政部政府采购管理办公室主任)
责任编辑 廖奎
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