时间:2020-01-21 作者:朱岩 (作者单位:中国国债协会)
[大]
[中]
[小]
摘要:
加拿大国债市场管理体系较为完善,政府促进市场发展的措施较为有效,因此政府债务管理的根本目标和派生目标基本都能得以实现。首先,政府能够长期稳定地从市场筹资。即使面对国际金融危机的冲击,各期国债均能够成功发行且效果良好。其次,政府能够低成本地从市场筹资。公共债务成本占财政预算收入的比率由1990—1991财年的最高值37.6%逐步下降到2008—2009财年的13.3%。此外,国债二级市场流动性良好。近年来加拿大二级市场国债换手率基本保持在20倍左右,在发达国家中处于较高水平。
一、加拿大的国债市场管理体系
1.法律依据。加拿大政府实施债务管理的法律依据为金融管理法案。该法案要求每个财政年度开始之前,政府须向国会提交年度政府债务管理战略,内容包括:债务管理目标、债务管理策略和方式、年度筹资计划等等。该战略须待国会批准并向社会公布后方可实施。同时,每财年结束后,政府还须向国会提交并向社会公布年度债务管理报告,对该年度的债务管理工作进行总结。此外,加拿大银行法案赋予加拿大银行行使政府财政代理行的权力,协助财政部从事政府债务管理工作。
2.债务管理目标和原则。加拿大政府债务管理的根本目标是长期稳定且低成本地...
加拿大国债市场管理体系较为完善,政府促进市场发展的措施较为有效,因此政府债务管理的根本目标和派生目标基本都能得以实现。首先,政府能够长期稳定地从市场筹资。即使面对国际金融危机的冲击,各期国债均能够成功发行且效果良好。其次,政府能够低成本地从市场筹资。公共债务成本占财政预算收入的比率由1990—1991财年的最高值37.6%逐步下降到2008—2009财年的13.3%。此外,国债二级市场流动性良好。近年来加拿大二级市场国债换手率基本保持在20倍左右,在发达国家中处于较高水平。
一、加拿大的国债市场管理体系
1.法律依据。加拿大政府实施债务管理的法律依据为金融管理法案。该法案要求每个财政年度开始之前,政府须向国会提交年度政府债务管理战略,内容包括:债务管理目标、债务管理策略和方式、年度筹资计划等等。该战略须待国会批准并向社会公布后方可实施。同时,每财年结束后,政府还须向国会提交并向社会公布年度债务管理报告,对该年度的债务管理工作进行总结。此外,加拿大银行法案赋予加拿大银行行使政府财政代理行的权力,协助财政部从事政府债务管理工作。
2.债务管理目标和原则。加拿大政府债务管理的根本目标是长期稳定且低成本地从市场筹资。为保证根本目标实现而产生的派生目标是建立和保持一个流动性强、功能完善的二级市场。为实现上述目标,加拿大政府在制定和实施债务管理政策时,始终遵循“依法筹资原则”、“谨慎性原则”、“透明、规律和流动性原则”、“严格监督原则”和“定期评估原则”等主要原则,即:政府须在国会授权的范围内开展筹资活动;政府须保持完善的债务结构,建立多元化的筹资渠道和培养广泛的投资者基础;政府须保持市场的透明度和流动性以吸引投资者;政府的筹资行为须在严格监督下进行,并定期进行评估。
3.政府监管。加拿大财政部与央行共同负责政府债务的管理。其中,财政部偏重于政策的研究和制订,央行作为财政代理行则偏重于具体业务的操作和管理。为确保发债和资金运作行为的合规性和安全性,政府还特别成立了资金管理委员会,负责监督筹资计划的执行情况、评估筹资活动的执行结果,并向财政部提供政策建议等。同时,另设风险委员会负责监控和报告金融市场和金融资产的风险情况。上述委员会主要由财政部和央行的高级管理人员组成。此外,加拿大财政部下设投资和储蓄局主要负责零售国债的日常管理。
4.行业自律管理。在强调政府监管的同时,加拿大还十分重视证券市场的行业自律管理。目前,加拿大证券市场的行业组织为投资行业自律管理组织。该组织是由加拿大投资商协会和市场管理服务公司于2008年合并成立的。该组织在政府部门的授权下,通过监控国内各主要证券市场,制定和实施行业规则,规范其下属会员机构和其注册雇员的行为来实现行业自律管理。如,该组织与财政部和央行共同制定了会员经纪公司在国内债券批发市场的行为规范,用于规范经纪公司在债券市场中的各种交易行为。目前,该组织所监控的国内证券交易场所有10家,所监管的投资机构会员达206家。
二、加拿大政府促进国债市场发展的举措
1.建立规律而透明的筹资模式。加拿大政府致力于建立规律而透明的筹资模式,使其各项筹资活动尽可能地透明和可预期。近年来,政府始终坚持定期提前向市场公布发债计划。政府每年年初公布每个季度关键期限国债的发行计划,每季季末公布下一季度的发债计划。规律而透明的发债计划有助于一级交易商和投资者提前制定投资计划,调动了他们参与发行投标的积极性。政府还坚持重要事项的事前告知制度,如调整原发债计划之类的重要事项都通过央行网站提前向市场公布。此外,加拿大政府十分重视与市场参与者的沟通和协商。政府每年至少举办一次市场座谈会,与市场参与者沟通市场情况,了解他们对流动性和市场效率的看法,并根据所反馈的意见和建议,对现行政策进行相应的调整和改进。
2.特别注重关键期限国债。为帮助市场确立定价基准,加拿大政府特别重视关键期限国债的发行管理。目前,加拿大的关键期限国债包括2年期、3年期、5年期、10年期和30年期五个品种。近年来,政府有规律地发行关键期限国债,几乎每一个季度都发行全部品种的关键期限国债。此外,政府还特别重视发挥关键期限国债在二级市场中的作用,注意维持各关键期限国债的最低市场存量,以保持其较高的流动性。政府在每年的年度政府债务管理战略中都特别制定了各关键期限国债市场存量的计划最低目标。
3.有规律地实施债券买回操作。为确保新债的顺利发行和提高二级市场流动性,加拿大政府在国债二级市场上有规律地实施债券买回操作。买回操作的对象一般是存续期为1—25年的国债。债券买回操作主要分为两类:一是以债券置换为目的而进行的买回操作,即用新发行的关键期限国债置换市场中同期限、流动性差的老券,以提高二级市场的流动性。2010—2011财年,该类买回操作的规模计划将达到50亿加元。二是出于国库现金管理的需要而进行的买回操作。该类买回操作主要是为了提高国库现金的管理效率,防范大量国债集中到期对国库现金需求造成冲击,并使每年国库券的发行规模基本保持稳定。
三、加拿大国债市场管理的启示
1.控制政府债务风险的关键是管理好债务资金的使用。政府债务风险的控制问题是掌控财政风险和金融风险的重要问题。以往,我们对债务风险控制问题的关注往往集中于债务的总体规模控制。欧盟和国际上的一些通行的债务风险指标,也基本上都是通过设定一国债务总额与GDP的比率来限定债务的总体规模。而加拿大的经验表明,控制债务的总体规模并非为控制债务风险的第一要务,只要管理好债务资金的使用,债务规模的增大未必会使债务风险相应增加。国际金融危机期间,加拿大政府的筹资需求增大,市场化债券的存量猛增,但由于发债所筹集的资金主要用于投资可获得稳健收益的优质资产,因而政府的债务净额并未明显增加。从更长的时间段来看,1998—2008年的十年间,为保持国债二级市场的流动性,加拿大政府每年均保持着充足的国债发行量,但政府的债务净额却并未相应增长,反而呈现逐步下降的趋势。由此可见,控制债务风险更为关键的问题是如何把好债务资金的“使用关”。
2.高度重视二级市场流动性。二级市场的流动性水平是衡量一国债券市场发达和完善程度的重要依据。加拿大的经验表明,保持二级市场的较高流动性有助于政府顺利从市场筹资。加拿大政府始终高度重视市场流动性问题,将保持市场的较高流动性作为实施各项债务管理政策措施的“落脚点”。尽管加拿大国债二级市场规模不大,但流动性较高,有效降低了市场风险,并保证了政府各年度筹资任务的顺利完成。相比之下,目前我国国债二级市场的流动性很低,2009年国债换手率仅为0.82倍。二级市场流动性低下使得市场波动更为剧烈,进一步放大了市场风险。同时,二级市场流动性低下对一级市场也会产生不良影响,我国国债发行流标的情况时有发生。借鉴加拿大的经验,应高度重视二级市场流动性问题。可通过加大关键期限国债的发行量、充分发挥做市商在二级市场中的作用、适时实施债券买回操作等措施,促进国债二级市场流动性提高。
3.各政府部门应进一步明确分工、加强配合。国债市场的长期健康发展离不开高效的政府管理。加拿大的经验表明,通过法律形式明确各政府部门在国债市场中的职责分工,是实施有效的政府管理的前提条件。加拿大财政部和央行分工较为明确,配合较为默契,跨部门成立的各专门委员会又对各政府部门的工作执行情况进行监督和考核,这些措施有力地保障了政府各年度筹资任务的顺利完成和国债市场的健康稳定发展。目前我国国债市场处于多头管理的格局,财政部、人民银行、证监会以及银监会、保监会等部门均不同程度地参与国债市场的管理。但各部门的职责分工不甚明确,监管过程中容易出现重复和空白的区域,一旦出现问题又往往难以协调。借鉴加拿大的经验,应进一步明确各政府部门在国债市场中的职责分工,使其各尽其职。建议明确一个牵头部门负起全责,通过联席会议等制度加强部门间的协调配合。
4.充分发挥行业组织在市场中的作用。建立多层次的市场管理体系有利于市场的发展,政府监管和行业自律管理二者应并重。加拿大投资行业自律管理组织在政府部门的授权下,承担了很多市场管理职能,具体包括:制定行业自律规则和行业标准;审核下属会员机构雇佣的投资顾问的资格;组织会计检查,确保下属会员机构具有开展特定证券业务的资金实力和资金准备;组织业务检查,敦促下属会员机构制定完备的内部操作规程;实施证券市场监管,确保各项交易行为合规;受理并调查客户对下属会员机构的投诉,并对违规者进行处罚等。目前我国证券市场的监管以政府监管为主导,行业组织的作用发挥得不够充分。借鉴加拿大的经验,应进一步明确行业组织在市场中的定位,赋予其更多职能,充分发挥其作用,使我国证券市场逐步形成政府监管和行业自律管理并举的、多层次的市场管理体系。
责任编辑 李艳芝
相关推荐