美国早在独立战争时期就确立了预算监督制度，但由于当时没有规范的预算制度，因此其监督机制也处于不断调整变化之中。直到1921年美国建立起了现代预算制度之后，国会预算监督制度才不断完善，并逐渐呈现以下三个特点：

一、国会监督地位至高无上

从共和时期（1787年）开始，美国国会就在不断完善自己的法律体系，其中包括加强国会监督权力的法律。不断完善的法律体系最终塑成了国会监督预算的至高地位。1.在宪法中详细规定国会的预算权，这从根本上维护了立法监督的法律地位。比如1787年立宪时就已经在宪法第一条中对国会预算监督做出了较为具体的规定，这为国会进行相应的预算监督提供了有力的法律支持。

2.国会每年通过授权法案和拨款法案控制政府预算，使立法监督预算成为一种长效机制。美国预算支出包括自主性支出和强制性支出两类，国会通过制定授权法案和拨款法案来控制自主支出，通过制定或修改相关法律来控制强制支出。

3.几次里程碑式的立法巩固了国会的预算监督权力。国会与总统之间的权力之争一直是美国立法的焦点，所幸几次里程碑式的立法都使得国会对行政部门的预算监督权力得到巩固。

（1）《1921年预算与会计法》。首先，该法规定总统向国会提交预算草案，这改变了原来财政部向国会各委员会分别递交预算申请的做法，有利于国会进行集中统一的审批。其次，该法恢复了参众议院拨款委员会的权力，即所有拨款支出都要经过该委员会的同意，这使两阶段预算审批制度重新发挥作用。再次，财政部设立预算局（BOB）专门负责预算编制，将原属于国会的预算编制权转给了总统。最后，该法还设立了对国会负责的审计总署（GAO）。将原来由财政部负责审计支出的职能转给了审计总署，财政部的审计长也由审计总署的审计长取而代之，这项规定在约束总统权力的同时扩张了国会的权力。

（2）《1974年国会预算扣押法》。该法规定了当行政部门不执行国会的拨款法案，国会也能够进行法律干预，进一步加强了国会的预算权力。

（3）1985年《平衡预算与紧急赤字控制法》和1990年《预算执行法》。上世纪80年代美国联邦预算陷入了疯狂的赤字状态。国会通过该法成功地缩减赤字并最终达到平衡的目标，其主要手段就是制定预算限额和减少赤字的时间表以及扣押没收等，以强制性地控制和削减预算赤字。1990年国会又通过《预算执行法》，规定自主支出和强制支出的减支办法，进一步加强了对预算赤字的控制能力。

二、国会监督机构充实

从1921年以来美国预算的立法监督机构逐步确立并完善，目前已经形成了覆盖各预算环节，既各自发挥作用又互相制约的坚实的监督体系。

1.拨款委员会。美国设立了专门的拨款委员会，其基本职责是确定对部门及其项目的预算拨款。拨款委员会还下设拨款小组委员会分别对应若干个政府部门。之所以设立专门的拨款委员会及其小组委员会，就是因为政府部门没有自我控制预算资金的动力，他们可能会与相应的职能委员会结盟。

2.预算委员会。1974年参众两院分别设立预算委员会，其基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标。参众两院在方法途径委员会（财政委员会）和拨款委员会之外，又设立预算委员会，足见国会对预算监督的重视。参议院预算委员会的成员由党派选举组成并且永久任期。众议院的预算委员会的组织结构则不同，五名来自拨款委员会，五名来自方法途径委员会，一名是民主党的领导，一名是共和党的领导，剩余的成员由众议院按照常规程序任命。因此，众议院的预算委员会是一个联合体，既有普通成员也有领导。另外，众议院预算委员会成员实行轮岗制，而不是像参议院那样实行永久制，每名成员最长任期不超过6年。轮岗制减少了预算委员会成员目光狭隘的可能性，有利于从其它委员会获得信息，而且还能避免少数人的暗箱操作。

3.国会预算办公室（CBO）。为获得独立的预算信息，1974年国会通过立法设立国会预算办公室。预算办的主要职责是协助预算委员会制定预算决议，它提供的报告包括预算和经济前景报告、总统预算的分析报告、讨论预算各种可能选项的报告以及预算支出或收入的效应分析报告。与国会其他部门和总统的预算管理办公室相比，国会预算办具有鲜明的独立性，即它不附属于也不倾向于某个委员会或者参众两院多数党，在国会发言和各种预算经济问题的分析中，它都努力提出对某个提议的正反两面的讨论。预算办工作人员也是经验丰富、训练有素的政策分析家而不是政策推行者，预算办主任也不得有任何政治背景。实践证明，非政治性和专业化的CBO在一定程度上解决了国会诸多委员会分散审批预算的问题，帮助国会提高了制定和执行总体预算的能力。因此，CBO对政府预算的影响是相当重要的。

4.会计总署（GAO）。1921年法案将原属于财政部的审计职责转移给一个新的机构——会计总署（GAO）。联邦会计总署隶属于美国国会，直接对国会负责，目前有3260人。其职责包括：对联邦各部门和项目进行审计和评价，对国会履行宪法授予的监督政府运行的职责给与支持或对国会各委员会完成其法律议程给与协助等。美国会计总署最为突出的两个特点就是独立和透明，这也是保证预算审计质量的关键要素。首先，会计总署的独立性体现为：会计总署的最高长官——主计长由国会选举，经总统正式任命，任期15年，不受政府更迭和国会换届影响，主计长退休后仍拿全薪，其待遇高于政府一般的部长。会计总署的经费由国会单独列预算予以保证，其内部机构设置和人员配备，由主计长自主确定等。其次，会计总署的透明性体现为：它不仅向国会提交审计报告，而且绝大多数审计结果可同时向新闻舆论和社会各界披露，公众还可通过上网等途径便利地获得有关预算审计结果。据统计，其向新闻舆论和社会各界披露的审计结果高达97%，只有约3%的信息因涉及国家秘密等原因只向国会报告。

三、预算监督环节完整

一般世界各国都把立法监督的范围集中于审批环节，而较少涉及编制、执行和审计。美国国会的监督却不仅限于这一个环节，而是覆盖并深入到其他各个环节。

1.在预算编制环节，除总统下属的预算管理办公室负责编制预算草案外，国会下属的预算办公室也要编制一份预算草案。事实上，总统提交的预算案只是预算建议，国会提交的预算案是预算决议，而国会审批的正是预算决议。预算编制是政府预算的基础，预算编制水平直接影响着预算执行以及审计的质量，当然也直接决定了预算监督的任务和内容。在行政部门已经能够编制较高质量预算草案的同时，国会还参与预算编制过程，这无疑能够进一步提高预算编制的质量，从而也便于国会进行监督。相反，如果国会不参与预算编制，只是被动地接受行政部门提交的预算，那么其监督政府的力度也将大打折扣。

2.预算执行也是国会监督的重要环节。美国通过以下三方面实现对该环节的监督：一是控制拨款。国会通过授权法案只是同意立项（规划目标和手段），政府拿到钱还需要通过拨款程序。因此，控制了拨款就能够控制预算执行。二是派驻监察代表。美国国会向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督，监察代表每半年向国会送交一份监察报告，列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题，并提出改进意见。发现异常情况，监察代表随时向国会提交特别报告。三是追加预算必须经过国会。美国法律对变更预算进行了严格规定。按照规定，预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效，未经国会批准而修订预算的行为须负法律责任。

3.政府预算的审计主要由国会负责。审计总署是主要的政府预算审计机构，其审计报告也是公众以及专家评价预算执行的重要参考。审计总署在每个政府机构内部都设一个总检察官，总检察官经国会批准后由总统任命，总检察官有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答总检察官提出的所有问题。总检察官通常向国会提交两种报告：一种是每6个月一次的日常报告；另一种是在发现问题时提交的专门报告。另外，国会委员会还对每年的预算执行结果进行评估，以决定今后预算的编制。众参两院各委员会特别是拨款委员会、公共账目委员会有权在接到派驻监察代表关于预算执行结果、审计总署关于决算审计的报告后，运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估，并向全院大会提交评估结果的审查报告。

责任编辑 陈素娥