时间:2020-01-21 作者:韩凤芹 周斌 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
近年来,我国政府采购的政策性功能得到了越来越多的重视,突出地表现在高技术产业发展以及自主创新等领域。政府采购通过需求的拉动作用和供给的引导作用,在促进全社会对高技术产业的研发投入、引导高技术产业发展的速度和方向等方面发挥了重要作用。然而,由于我国政府采购实践起步较晚,政府采购促进高技术产业发展的政策作用尚未充分体现。因此,应借鉴发达国家相关经验,进一步完善我国促进高技术产业发展的政府采购政策。
一、国外促进高技术产业发展的政府采购政策实践
1.美国的政策实践
美国是最早运用政府采购促进高技术产业发展的国家。早在1761年,就出台了世界上第一部政府采购法《联邦采购法》,其中专门提出对技术创新成果采购的内容。1933年的《购买美国产品法》及1953年的《小企业法》对高技术产业的保护作用更加明显。此外,美国还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒,提高外国高技术产品的进入门槛,保护国内高技术产品市场。这一系列的政策措施在实践中得到了广泛的应用,在促进美国高技术产业发展中起到了举足轻重的作用。从20世纪50年代初期到1968年的十几年,被称为“美国科技的黄金年代”,这...
近年来,我国政府采购的政策性功能得到了越来越多的重视,突出地表现在高技术产业发展以及自主创新等领域。政府采购通过需求的拉动作用和供给的引导作用,在促进全社会对高技术产业的研发投入、引导高技术产业发展的速度和方向等方面发挥了重要作用。然而,由于我国政府采购实践起步较晚,政府采购促进高技术产业发展的政策作用尚未充分体现。因此,应借鉴发达国家相关经验,进一步完善我国促进高技术产业发展的政府采购政策。
一、国外促进高技术产业发展的政府采购政策实践
1.美国的政策实践
美国是最早运用政府采购促进高技术产业发展的国家。早在1761年,就出台了世界上第一部政府采购法《联邦采购法》,其中专门提出对技术创新成果采购的内容。1933年的《购买美国产品法》及1953年的《小企业法》对高技术产业的保护作用更加明显。此外,美国还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒,提高外国高技术产品的进入门槛,保护国内高技术产品市场。这一系列的政策措施在实践中得到了广泛的应用,在促进美国高技术产业发展中起到了举足轻重的作用。从20世纪50年代初期到1968年的十几年,被称为“美国科技的黄金年代”,这期间美国的微电子产业、航空航天产业和计算机产业迅速兴起,在世界上处于领先地位。
在美国高技术产业的发展过程中,政府采购特别是用于军事目的的国防采购,起了决定性作用,而其中最具代表性的就是半导体产业的发展。美国国防部和美国航天局的政府采购包括采购研发服务和采购产品。在采购研发服务时,政府与研发企业共同承担风险,企业即使研发失败,也能得到一定的补偿。政府在与企业签订研发合同时,都要求企业必须将研发成果共享,这样就简化了研发过程,提高了研发的成功率。同时,由于不同政府机构对半导体产品的需求不同,使半导体技术能够向多维度发展,而这些技术又相互影响、相互促进,最终推动了半导体行业整体的发展。在采购产品时,政府一方面作为先行用户,为半导体产品提供试验市场,使半导体产品制造企业能够在“生产中学习”,逐渐降低其制造成本。1962年,国防部和航天局花费400万美元,购买了全部集成电路产品,单位成本为50美元。到1966年,国防部和航天局购买的集成电路产品只占总产量的50%,而此时单位成本已经下降到5美元。另一方面,国防部和航天局采取购买小企业或者新企业产品的办法,保持半导体行业的竞争性,避免了大型企业由于垄断市场而产生惰性。20世纪50年代,通用电气公司(GE)、西电公司(Western Electric)等大型公司在半导体产品市场的份额只有三分之一。除了半导体产业,美国电脑产业、互联网产业和航空航天产业在发展初期也遵循了和半导体产业同样的发展路径。很多著名的高技术公司在其发展过程中都受益于政府采购。
2.欧盟的创新性采购
在实践中,欧盟既承认“技术推动”的作用,也承认“需求拉动”的作用,并且把公共需求作为刺激创新的主要政策,提出“创新性政府采购”的概念。具体到政府采购过程中有以下创新方式:一是产品的全过程采购。以德国汉堡采购节能灯为例,采购机构将产品从购买到维护整个周期的成本进行考虑,将节约的能源作为收益,从而解决了节能产品初始费用高的问题。政府通过购买节能灯,产生了很好的示范效应,促进了私人对节能产品的购买。同时,由于具有为政府提供节能灯的成功经验,供货商获得了在欧盟范围内参与竞标的资格,从而大大提高了企业的竞争力。二是政府作为先行用户进行采购。在德国海德尔堡采购新型IP电话系统的过程中,政府希望将传统电话网络和新的IP电话网络整合。虽然这项技术没有在实践中使用过,但政府愿意作为先行用户,而企业也希望通过这个项目展示技术实力,在该领域取得突破。最终该项目的成功提高了企业整合复杂电话网络的能力,通过该项目获得的技术经验帮助企业在其他项目中获得成功。三是考察企业技术后采购产品。在英国采购高速公路电子显示屏系统的过程中,政府并没有对显示屏的标准提出明确的要求,而是从企业的各种设计中择优。这样保证了设计的多样性,也保证政府能够获得最好的产品。同时,政府给所有参与投标的企业一定的资金补偿,降低了设计成本。最终中标企业将其技术不断发展,使英国高速公路电子显示屏技术处于世界领先地位。该中标企业也顺利成为2004年雅典奥运会电子显示屏的供应商。
3.韩国的政策实践
IT行业一直是韩国的支柱产业,主要包括半导体产业、电话通讯服务业。20世纪80年代,韩国政府一直坚持采购本地通讯设备来满足通讯服务的需求。在这种政策的影响下,韩国成功地开发出TDX-10数字电话交换系统,大大提高了本国电话交换的能力。为了增强竞争,韩国先后几次从国内企业中挑选新的电信产品供应商,如1995年在电信七个领域中新增加了30个供应商。同时,原来从事某一个领域的供应商也被批准参与其他领域的竞争,如国有企业韩国电力公司被批准进入电信市场以扩大其业务范围。韩国采取的策略是一方面在开放国内市场前,先加强国内企业之间的竞争;另一方面通过磋商,在WTO规则框架协议下,逐步开放国内市场。
二、促进高技术产业发展的政府采购政策建议
1.扩大政府采购规模
国际上政府采购支出一般占年度GDP的10%以上,欧盟2004年的政府采购支出就达到GDP的16%,而我国2009年政府采购规模仅占当年GDP的2%。从具体的采购内容看,虽然政府采购法实施以来政府采购的范围不断扩大,已由原来单纯的货物类采购扩大到工程和服务类采购,但货物类和服务类采购所占比重都比较小,对政府采购政策功能的发挥也是一个较大的制约。借鉴国际经验,我国可通过以下途径扩大政府采购规模。一是扩大政府采购范围。一方面,在政府采购法的基础上,制定政府采购实施细则,进一步明确政府采购的适用范围,对政府采购法中所规定的货物、服务、工程采购的内涵进一步细化,对采购范围做具体的界定。另一方面,将满足公共需要的政府支出都纳入政府采购的范围,如将行政机关、事业单位和社会团体的日常办公采购纳入采购范围;将教育、卫生、医疗、科研系统中的技术含量高、专业性强的重大项目纳入政府采购范围;将大型国有企业的重大项目纳入采购范围;将具有公共产品性质的工程、基础设施通过政府采购手段购买和实施;将公共企业的采购纳入政府采购范围。二是扩大政府采购政策性功能支出的规模。如要求各部委从支持高技术研发资金中按照一定比例直接拨给政府采购负责部门,以保证各部委制定的政府采购支持高技术产业的政策能够得到有效的落实。
2.完善政府采购法律体系
欧美发达国家的政府采购行为都是以法律为依据的,而为了保障法律的执行,又制定了诸多的实施细则法规,并且也有相应的监督机制。我国政府采购法明确指出,“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。”但是,这只是一个宏观的、方向性的要求,没有具体的实施细则加以配套。此外,很多国务院及相关部委的文件中也都提到了政府采购促进高技术及相关产业发展。但是,都只是以文件形式体现,缺乏法律效力,强制功能弱,制约了政府采购政策功能的发挥。此外,我国政府采购工作中缺乏监督、检查、惩处办法,缺乏监督主体、监督内容等政策依据,直接制约了我国政府采购政策功能的实现。因此,一方面,应该加快政府采购实施条例等一系列与政府采购法配套的全国性法律法规的出台,使政府采购过程有法可依,有章可循。国务院及各部委也应该根据政府采购实施条例,出台针对不同产业的政府采购方案,使各种产业政策既能做到有针对性,也能够保持统一性。另一方面,还应该加强政府采购的监管工作,明确政府采购监督管理部门的职责并认真履行,强化监督约束机制。
3.政府采购要与明确的产业发展目标相结合
在发达国家利用政府采购促进高技术产业发展的实践中,很重要的一点就是有明确的政府采购扶植目标。一是要明确支持哪些高技术行业。虽然从国际范围看,很多产业都属于高技术产业,但是具体到一个国家来说,还是要站在实现国家最高利益的角度,明确具体支持的重点行业和领域。二是要明确在该行业中优先扶植哪些企业。同一个行业中高技术企业很多,但是它们自身的经济实力、科研能力、生产能力不同,也就是说,能够真正实现高技术产业发展的潜力不同,因此应该在政策上区别对待。我国目前的情况是多头管理,在国家确定的高技术产业中,各部委均按照各自职权范围确定重点扶植的产业。在具体实施中,各级地方政府又按照各自的标准选择需扶持的企业。造成财政资金对高技术产业和企业的扶植缺乏重点,效果不明显。因此,应该由国务院联合各相关职能部门,结合我国实情,重点支持最有发展潜力、最能够提高我国科技竞争力的高技术产业,为其制定专门的支持政策,使政府采购能够与该产业发展的特点相结合。同时在重点行业内部,明确重点扶植项目,确保从事该项目的企业能够得到稳定、持续的政府支持,促进企业自身对项目的投入,提高项目成功的概率。
4.在政府采购过程中引入风险补偿机制
美国和英国的经验表明,在政府采购过程中引入风险补偿机制,可以有效降低企业的风险,提高企业的盈利能力,从而促进高技术企业对研发的投资,提高高技术产业的技术水平。我国目前的政府采购政策中,还没有引入风险补偿机制,高技术企业如果研发失败,不能从政府得到补偿,降低了其风险承受力。借鉴国际经验,可以设立风险补偿基金。在政府采购的各项经费中按采购的性质和金额大小,按一定比例拨出资金存入风险补偿基金账户。当高技术企业研发失败时,按照采购合同约定,通过风险补偿基金弥补企业的损失。
5.逐步开放国内市场,积极促进国内高技术产业内部竞争
2007年底,我国签署了中国加入《政府采购协议》(GPA)申请书,重新启动加入GPA的谈判,我国加入GPA后,将不得不开放国内政府采购市场。此时,我国可以通过积极的谈判,运用各种贸易手段,保证政府采购市场的开放,按照不同高技术产业成熟程度的高低,逐步放开。各个高技术产业的政府采购市场开放之前,应该在市场内部引入充分的竞争机制,如在原有的重点扶植企业目录上再增加新的企业,或者批准在某一行业非常有实力、有研发能力的企业进入其他高技术领域。等到国内企业具备足够竞争力后,再开放国内政府采购市场,从而保证国内企业可以享受同等待遇,参与国外政府采购市场的竞争。
责任编辑 廖奎
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