时间:2020-01-21 作者:吴凡 (作者单位:首都经济贸易大学)
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摘要:
经过二十多年的改革,我国新型的社会保障制度建设成效显著,但仍面临着许多困难与问题。面对这些问题,有人认为其原因在于政府对社会保障的投入太少,因而主张政府应尽可能多地增加社保支出。这种观点显然忽视了社会保障事业可持续发展的客观要求,不仅可能导致财政的沉重负担,而且无益于民生的长期改善。要实现社会保障的可持续发展,需要坚持政府社保支出与经济发展和财政收入增长相适应的原则,动员社会力量广泛参与其中,并且建立高效的管理运作机制。
一、适度的政府支出水平
一个国家或地区的社会保障水平应与其经济发展状况相适应,不宜过低,也不能过高,否则对社会经济的发展都会产生不良的影响。过低的支出水平难以发挥社会保障应有的作用,而社保支出比重过大会对财政、经济、社会甚至政治等产生负面影响。
首先,过度的社会保障支出水平导致的最直接的结果就是政府财政赤字增加。同时,由于社会保障支出“能上不能下”的刚性特征,政府只能靠增发国债等方式来解决这一问题,这就使得政府的财政赤字不断增加,财政风险日益加大,使国家财政陷入“赤字——负债——风险”的恶性循环,进而影响到国民经济的运行和可持续发展。
其次,过...
经过二十多年的改革,我国新型的社会保障制度建设成效显著,但仍面临着许多困难与问题。面对这些问题,有人认为其原因在于政府对社会保障的投入太少,因而主张政府应尽可能多地增加社保支出。这种观点显然忽视了社会保障事业可持续发展的客观要求,不仅可能导致财政的沉重负担,而且无益于民生的长期改善。要实现社会保障的可持续发展,需要坚持政府社保支出与经济发展和财政收入增长相适应的原则,动员社会力量广泛参与其中,并且建立高效的管理运作机制。
一、适度的政府支出水平
一个国家或地区的社会保障水平应与其经济发展状况相适应,不宜过低,也不能过高,否则对社会经济的发展都会产生不良的影响。过低的支出水平难以发挥社会保障应有的作用,而社保支出比重过大会对财政、经济、社会甚至政治等产生负面影响。
首先,过度的社会保障支出水平导致的最直接的结果就是政府财政赤字增加。同时,由于社会保障支出“能上不能下”的刚性特征,政府只能靠增发国债等方式来解决这一问题,这就使得政府的财政赤字不断增加,财政风险日益加大,使国家财政陷入“赤字——负债——风险”的恶性循环,进而影响到国民经济的运行和可持续发展。
其次,过多的社保支出需要相应的财力支撑,为筹集足够的社保资金,企业和个人的社会保障支出会通过税、费等形式不断增加,从而改变其经济行为和选择,对经济发展产生影响。社会保障支出比重过大对于储蓄、资本市场会产生“挤出效应”;高保险费势必抬高企业生产成本,反过来会导致企业竞争力下降,影响企业的利润和再投资,导致经济发展后劲不足。同时,过高的社会福利还会使居民产生依赖心理,滋长劳动者的社会惰性,引发“福利病”,导致劳动生产率难以大幅度提高,经济效益受到损害。再次,过度的社会保障支出会导致财政紧张,进而引发财政危机甚至政治危机。另外,在政府主导的社会保障支出体系下,社保支出比重加大往往伴随着社会保障机构的膨胀,容易造成低效率、官僚化、腐败等种种问题。
二、社会力量的广泛参与
社会化既是社会保障制度的内在特征之一,更是社会保障事业可持续发展的必然要求,它不仅包括服务对象的社会化,还包括资金来源的社会化和社会保障管理的社会化。社会保障的社会化要求社会各方力量的广泛参与。
从许多国家社会保障制度的发展历程看,多方参与是社会保障制度发展的必然选择。20世纪60年代,西方发达国家开始推行福利国家思想,政府为国民提供了从摇篮到坟墓的无微不至的社会保障。但是这种社会保障制度不仅大大降低了人们劳动的积极性,而且给政府带来了巨大的财政风险,更造成了事实上的通货膨胀压力。针对这种状况,西方国家开始进行改革,最重要的一项制度创新就是“工作福利”制度的引入,将社会福利由无偿给付转变为有偿领取,要求接受政府福利补助者必须接受政府规定或立法规定的与工作有关的特定义务。由此可见,促使社会各方参与社会保障是社会保障制度自身发展的必然结果。
社会力量的参与不仅是因为社会保障受益范围的广泛性,而且也是出于提高社会保障管理效率的考虑。社会保障制度起源于政府为弥补市场失灵而为一部分陷入生存困境的人提供的基本生活保障。但是,在单纯由政府提供社会保障服务的情况下,其固有的官僚主义、对社会成员的社会保障需求变化反映不敏感等弊端又会造成社会保障服务提供的低效率——政府失灵出现。在市场失灵与政府失灵同时存在的情况下,社会力量介入社会保障体系的管理和运作便成为了一种必需,它是社会保障事业可持续发展的不竭动力。
三、高效的管理运作机制
社会保障制度的功能与作用能否充分发挥,很大程度上取决于社会保障收支的管理运作状况。因此,可持续发展的社会保障制度设计不仅需要规定其实质内容,也需要精心设计运行规则以保证其高效运行。具体而言,社会保障收支管理不仅应当科学规范,而且应适当采用市场化的管理方法或者在某些社会保障项目的管理中适当引入社会力量。
加强对社会保障的预算管理、建立社会保障的支出监督机制以及完善社会保障的支出预警机制是促进社会保障规范化管理和运作的良好途径。社会保障的预算管理由于具有预算的规范化、程序化和透明化特征而能够更好地发挥社会保障应有的功能。社会保障预算管理的规范化特征既可以加强社会保障支出的宏观管理,避免社会保障收入和支出的盈余或缺口影响经常性项目的财政收支统计,又可以起到强化政府预算的作用;社会保障预算管理的程序化特征可以在一定程度上保证财政、劳动保障、民政等部门拨付的各项社会保障支出符合国家的各项社会保障政策和预算安排,全部用于社会保障支出,做到专款专用,防止挤占挪用,保证资金及时到位;社会保障预算管理的程序化特征要求公开其预算的编制、执行和实施结果,这对于社会保障制度的监督与完善无疑具有重要的作用。由于上述优点,社会保障预算制度已经成为当今世界社保管理的发展趋势。我国应充分借鉴国际经验,实施社会保障预算制度,完善社会保障基金的预算管理。
同时,社会保障支出监督机制和预警机制的建立是确保社会保障实现良性运行和可持续发展、防范社会保障支出可能导致的危机(典型的如财务危机)的必要保证。从各国的社会保障发展实践来看,社会保障支出监督机制的建立应当遵循依法运行、日常监督与预警监督相结合的原则。一般而言,科学、灵敏的社会保障预警系统包括设置合理的社会保障预警指标,建立迅捷的信息资料收集与传导机制,开展人口老龄化、失业规模、社会保障支出的中、长期趋势预测,定期发布社会保障运行情况的有关信息等。
适度的竞争性是保证社会保障体系管理运作效率的必要前提,它要求适度引入市场化的管理方法和社会力量的作用。在福利多元化观念的引导下,社会保障的多元化发展如今已经成为一种世界性趋势。这种多元化表现为:行政手段与市场手段并举;政府与非政府组织、营利与非营利组织密切合作;个人和家庭、企业、社区和政府共同分担等等。世界各国近几年来社会保障体系私营化的改革浪潮与成功经验有力地说明了这一观点。许多国家正在尝试缩小政府对社会保障范围及项目的干预,把这些转给非政府机构来管理运作,政府只制定政策法规,最终通过法律来调控社会保障制度。如在美国,非营利组织约有150多万个,致力于提供各种具有社会保障性质的社会服务,如抚养贫困儿童、医疗保健、照看老幼等,不仅促进了社会保障的社会化,提高了社会保障的供给效率,而且满足了民众多样化的社会保障服务需求,增加了就业机会。这种做法值得我国借鉴。
责任编辑 刘慧娴
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