时间:2020-01-21 作者:高培勇
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摘要:
作为我国经济社会发展进程中的一个重要时期,“十二五”所面临的形势之严峻,所承载的使命之沉重,注定了它要在中华民族走向复兴的历史上写下浓重的一笔。作为其中的一个重要脉络,财税改革的角色十分特殊和重要。
“十二五”财税改革面临新形势
要厘清“十二五”时期的财税改革内容,必须要把握和揭示财税改革面临的新形势、新变化、新特点和新课题。
刚刚告一段落的这次国际金融危机,从爆发到蔓延,再到触底反弹并逐步呈现复苏态势,始终是与财税政策的积极实践绑在一起的。在我国,积极财政政策不仅是反危机的“主攻手”,而且通过收支“两翼并举”的全方位扩张操作,淋漓尽致地展现了它的特殊功效。在全球范围内,各国政府所推出的一系列旨在应对危机的“经济振兴”或“经济刺激”举措,尽管覆盖了方方面面的内容,但其中的主体部分,都可归于财税政策的范畴。正是凭借着以扩张性财税政策为主要内容的国际联合行动,才使得这场前所未有的危机得以在如此短的时间内发生重大变化,从而共享经济回升向好的成果。时至今日,面对尚不确定的全球经济复苏进程,围绕有关所谓刺激政策退出时机、节奏、方式等问题的国际协调,也仍然是以财税政策为核心内容...
作为我国经济社会发展进程中的一个重要时期,“十二五”所面临的形势之严峻,所承载的使命之沉重,注定了它要在中华民族走向复兴的历史上写下浓重的一笔。作为其中的一个重要脉络,财税改革的角色十分特殊和重要。
“十二五”财税改革面临新形势
要厘清“十二五”时期的财税改革内容,必须要把握和揭示财税改革面临的新形势、新变化、新特点和新课题。
刚刚告一段落的这次国际金融危机,从爆发到蔓延,再到触底反弹并逐步呈现复苏态势,始终是与财税政策的积极实践绑在一起的。在我国,积极财政政策不仅是反危机的“主攻手”,而且通过收支“两翼并举”的全方位扩张操作,淋漓尽致地展现了它的特殊功效。在全球范围内,各国政府所推出的一系列旨在应对危机的“经济振兴”或“经济刺激”举措,尽管覆盖了方方面面的内容,但其中的主体部分,都可归于财税政策的范畴。正是凭借着以扩张性财税政策为主要内容的国际联合行动,才使得这场前所未有的危机得以在如此短的时间内发生重大变化,从而共享经济回升向好的成果。时至今日,面对尚不确定的全球经济复苏进程,围绕有关所谓刺激政策退出时机、节奏、方式等问题的国际协调,也仍然是以财税政策为核心内容的。可以说,这轮危机在把财税政策推至宏观调控前沿地带的同时,也让人们对财税政策的作用刮目相看,从而大大提升了财税政策在现实经济社会生活中的定位。
当前的国内外经济社会形势,带有典型的“后金融危机”时代特征。经过了这轮前所未有的国际金融危机的洗礼之后,无论是中国,还是整个世界,都发生了一系列极其深刻的变化。这些变化,固然可以从不同的角度加以归结,甚至可以拉出一个长长的清单。但是,立足于宏观层面并以挑战现行财税体制机制作为筛选的标尺,如下的四个方面变化,可能必须首先面对。
其一,经济发展方式转变。在今天的世界上,不仅各国已经倾向于把导致这轮危机的深层次原因归结于经济结构失衡或全球经济结构失衡,而且已经围绕调整经济结构悄然推出了一系列规模颇大的举措。在当前的中国,围绕被拖入这轮危机的根本原因的反思,我们不仅已经将经济发展方式转变视作刻不容缓之举,而且将其提升至“关系改革开放和社会主义现代化建设全局”和“深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措”的高度来认识,甚至有了社会制度转型、经济体制转轨和发展方式转变等所谓三次决定中国现代化命运的重大抉择的历史定位。
其二,调节居民收入分配。今年以来,随着对这轮国际金融危机爆发特别是我国被拖入这轮危机原因的全面分析,上至决策层,下至普通百姓,一再发出尽快出台切实有效措施、在解决收入分配问题上取得实质性突破的强烈信号和呼吁。这不仅是因为收入分配差距过大已经被确诊为我国内需不足的深层根源之一,并且,拉动内需的希望已经在很大程度上寄托于收入分配差距的拉近。而且因为,日趋尖锐化的收入分配矛盾已经在相当程度上威胁到社会的稳定。特别是鉴于当前的通货膨胀预期一旦变为现实,将很可能与收入分配矛盾相碰头,从而挑战社会可容忍“底线”。所有的这些,都在强化解决收入分配问题的紧迫感,要求政府在收入分配领域尽快拿出实招。
其三,节能环保。与以往周旋于节能环保与经济增长取舍之间的思维有所不同,今天的中国已经开始寻求两者之间的全面相容。事实上,当我们说中国被拖入这轮危机的根本原因在于经济发展方式落后的时候,其潜台词无非是依靠资源能源的大量投入来赚取国际产业链低端的微薄利润之路不可持续,以牺牲环境为代价换取经济增长的模式得不偿失。与此同时,现实的能源危机加剧、资源短缺明显、环境压力日增已经令我们不得不高度警醒。当前唯一可行的选择便是投资当前与投资未来并重,走节能环保道路,取低碳经济模式。意识到全球对节能减排和应对气候变化的关注不断增强,中国的减排形势又不容乐观,政府已经承诺2020年单位GDP二氧化碳排放量要比2005年减少40—45%。留给我们的时间,从现在算起,也只有十年。故而,政府必须尽早下手,用实招、出狠招,正在逐步成为社会共识。
其四,城镇化。作为支撑经济增长的源泉之一,在党的十七大报告中,将城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化一起并称为“五化”。当前,城镇化异军突起,已经被视为现实中国的第一内需和最大内需之所在。这意味着,在当前以及今后很长的一个时期,城镇化将作为支撑我国经济发展的最重要的源泉而备受关注,人民群众的生活方式和经济社会结构也将随之发生一系列深刻变化。进一步看,认识到城镇化的核心问题在于农民变市民的身份转换。并且,在尚未破除的现实城乡“二元”经济社会体制下,农民变市民的过程,便是公共服务体系以及作为其基础的财政的覆盖范围的相应拓展过程,可以说,城镇化所挑战的主要对象,或者,城镇化所面临的主要制约因素,就在于公共服务的供给能力以及财政的供给能力。由此还可以说,基本公共服务的均等化和财政的均等化,将首先并主要体现在城镇化的进程中。考虑到这一切,不能不令我们对今天以及未来的城镇化刮目相看。
如果说这轮国际金融危机为财税政策的积极实践提供了一个演兵场,那么,随着后金融危机时代的到来,财税政策的重要性日趋凸显并愈益为人们所认识。然而,也许是人们遭受一系列经济社会矛盾围困的时间太久,也许是人们面对一系列经济社会矛盾而苦于无招的尴尬经历所致,我们不无意外地看到,在当前的中国,围绕包括上述变化在内的一系列重大经济社会问题的求解,财税政策已被推至了公共政策的第一层面。几乎所有的期待,都一股脑儿地向财税政策涌来,指望于财税政策担纲。用“责任重大,压力骤增”、“处于风口浪尖之上”来描述当前中国财税身处的情势,可能并不为过。
其实,责任也好,压力也好,风口浪尖也罢,这种情势之所以会在改革开放30年后的今天凸现出来,与其说是宏观经济社会形势变化推动的结果,倒不如说是客观经济社会运行规律的作用使然。这是因为,常识告诉我们,财税有别于其他经济范畴的一个极其重要的特殊品质就是“牵动大部、覆盖全部”——其触角能够延伸至几乎所有家庭和企业、几乎所有经济社会活动、几乎所有经济社会领域,其范围能够覆盖所有政府部门、所有政府职能、所有政府活动、所有政府领域。这意味着,当前中国财税政策面临的种种挑战,不过是财税特质日渐“回归”的一种标志,也不过是市场经济日渐“成熟”的一种表现。
我们自然深知,财税政策的变化,只能落实在财税体制机制上,也只能通过财税体制机制的调整来实现。将聚焦点对准现行财税体制机制并仔细地审视其自身的功能,便会看到,在以后金融危机时代为背景的一系列重大因素的高调挑战之下,其各方面的“软肋”暴露无遗。这些软肋,必须通过财税体制机制的相应变革加以应对并妥善解决。通过实施怎样的改革来消除这些软肋,显然是“十二五”时期我国财税改革的重心所在。
“十二五”财税改革的基本内容
对持续五年的财税改革内容做出高度概括,显然不能面面俱到,必须有所取舍。这就意味着,进入研究视界之中的,只能是那些可归于财税基本要素层面或属于财税体系不可或缺构件的东西。将由此而搭建的分析框架与“十二五”时期可能困扰或制约经济社会发展的主要矛盾和重大问题相对接,便构成了研究的基本内容,这就是“十二五”时期财政收支规模的确定及收支结构的调整,税收制度、预算管理制度、财政管理制度在“十二五”时期的改革走向及其改革内容,“十二五”时期的财政体制改革、财政政策走势和转变经济发展方式中的财税制度安排等。
第一,关于财政收支规模。兼顾各种需要与可能,在“十二五”时期,一般预算收入应当且有望保持稳定增长态势。一般预算收入的稳定增长,一方面依赖于经济的又好又快发展,另一方面也有赖于进一步推进的预算制度改革。在经济又好又快发展和预算制度进一步改革的交互作用中,稳步提升一般预算收入占GDP的比重、适当控制全口径财政收入占GDP的比重,应当成为“十二五”时期的政策选择。与此同时,应本着财政收支规模基本平衡的原则,分别界定并控制好一般预算支出和全口径财政支出的规模。
第二,关于财政收支结构。基于经济社会形势的变化和市场经济建设的规律,在“十二五”时期,应当致力于把全部政府收支都纳入预算管理。以此为基础,在财政收入方面,应致力于提高税收收入、社会保障收入、国有资本经营收益、国有资产(资源)使用收入在政府收入中的比重,相应降低行政事业性收费、各种专项收入和政府性基金在政府收入中的比重。在财政支出方面,应当相应收缩购买性支出、扩大转移性支出的比重,并使财政支出向人力资本和社会资本领域倾斜;相应控制并调减投资性支出、适当增加消费性支出,并使有限资金向教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出项目倾斜。
第三,关于税收改革。直面“十二五”时期的一系列“重大挑战”,应当在全面评估现行税制体系的基础上,重新谋划并确立我国税收制度的总体格局。以此为基础以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征物业税并结束财产保有层面的无税状态为突破口,构建起适合中国国情的直接税体系。并且逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重,最终实现直接税与间接税的均衡布局。从而建立起一个融收入与调节、稳定功能于一身的“功能齐全”的税制体系。
第四,关于预算制度改革。在“十二五”时期,同政治体制的改革进程相伴随,应当以现行《预算法》的修订为契机,全面调整、规范我国的预算制度体系。要逐步理顺预算分配权在立法机构与行政机构之间、财政部门与其他政府职能部门之间的配置格局,将所有政府财力都归口于财政部门的管控之下。从而,构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系,将全部的政府资金都纳入预算,实现政府预算体系的全面性与完整性。
第五,关于财政管理制度改革。鉴于“十一五”时期的改革经验,在“十二五”时期,应当更加强调财政管理制度改革的系统性与整体性。循着渐近性的总体改革思路,以公共财政建设的主题为中心,按照规范化、透明化、科学化和精细化的基本原则,一方面要对已有的改革措施继续完善,另一方面要将“十一五”时期的一些改革设想在条件成熟时由试点尝试转变为通行全国的统一的财政管理制度,并研究探索新的改革措施。
第六,关于财政体制改革。现行的财政体制已经实行17年之久,其间的经济社会环境已经发生了巨大变化,很有必要在“十二五”时期启动对财政体制的颠覆性改革。可以考虑以实行财权、财力与事权相匹配,作为重构财政体制格局的基本原则。在新的财政体制格局下,事权和支出责任的确定应尽可能明确,避免含糊不清的事权和支出责任。应取消税收返还,地方所减财力通过重构一般性转移支付和专项转移支付制度而加以统筹解决。有关一般性转移支付与专项转移支付的决策,应当在规范机制的基础上更加公开透明。在稳步推进“省直管县”财政体制改革的同时,要实现地方债务融资的规范化管理。
第七,关于财政政策取向。注意到这次国际金融危机中财政政策的作用特点,可以判断,今后围绕财政政策而展开的国际协调行动将更加频繁而深入,财政政策在经济社会发展中的作用将更加凸显和重要。故而,在“十二五”时期,要主动出击,进一步加强国际间的财政政策协调。要通过加快社会保障制度改革和税制结构的调整,增强财政政策自动稳定器的功能。并且,应当加快相机抉择财政政策决策机制的转变进程,提高财政政策效率,增强财政政策的适应性。
第八,关于转变经济发展方式背景下的财税制度安排。随着“十二五”的到来,无论从哪个方面看,转变经济发展方式都已经成为排在第一位的政策目标。为此,财税制度安排必须做出相应调整。这种调整,可以涵盖包括“扩内需、稳外需”的财税制度安排、“节能减排”的财税制度安排、“促创新、增效益”的财税制度安排以及缩小收入分配差距、共享改革发展成果的财税制度安排等几个方面。
(作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长)
责任编辑 刘慧娴
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