时间:2020-01-21 作者:财政部预算司
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摘要:
编者按:
随着“十二五”规划建议的出台,科学发展观指引下的“十一五”进入了收官阶段。这是波澜起伏的五年,它经历了自然灾害的残酷磨砺和国际金融危机的巨大冲击;这是奋力前行的五年,它战胜重重困难,国家面貌发生了新的历史性变化;这是成就辉煌的五年,党和国家多项事业和多项工作取得显著进展。铸就“十一五”辉煌,财政发挥着重要作用。相机抉择财政宏观调控政策,有力促进了国民经济平稳较快发展;不断优化财政支出结构,保障了改善民生等重点支出需要,推动了经济结构调整和发展方式转变;扎实推进科学化精细化管理,提高了财政管理绩效,保障了财政职能作用充分发挥。从本期开始,本刊特开辟“辉煌‘十一五’”专栏,回顾“十一五”期间财政重点工作及财政管理改革,介绍财政支持经济社会发展的政策措施和取得的显著成效。敬请广大读者关注。
“十一五”期间,我国财政收入节节攀升,分配结构不断调整,对财政体制和预算管理机制提出了新的要求。五年来,中央财政不断推进财政体制改革,完善转移支付制度,加大对公共服务领域和基层的投入力度,将财政资金落到实处,财政预算管理水平不断提高。
完善转移支付制度
党的十七大报告提出...
编者按:
随着“十二五”规划建议的出台,科学发展观指引下的“十一五”进入了收官阶段。这是波澜起伏的五年,它经历了自然灾害的残酷磨砺和国际金融危机的巨大冲击;这是奋力前行的五年,它战胜重重困难,国家面貌发生了新的历史性变化;这是成就辉煌的五年,党和国家多项事业和多项工作取得显著进展。铸就“十一五”辉煌,财政发挥着重要作用。相机抉择财政宏观调控政策,有力促进了国民经济平稳较快发展;不断优化财政支出结构,保障了改善民生等重点支出需要,推动了经济结构调整和发展方式转变;扎实推进科学化精细化管理,提高了财政管理绩效,保障了财政职能作用充分发挥。从本期开始,本刊特开辟“辉煌‘十一五’”专栏,回顾“十一五”期间财政重点工作及财政管理改革,介绍财政支持经济社会发展的政策措施和取得的显著成效。敬请广大读者关注。
“十一五”期间,我国财政收入节节攀升,分配结构不断调整,对财政体制和预算管理机制提出了新的要求。五年来,中央财政不断推进财政体制改革,完善转移支付制度,加大对公共服务领域和基层的投入力度,将财政资金落到实处,财政预算管理水平不断提高。
完善转移支付制度
党的十七大报告提出,要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。“十一五”期间,中央财政不断提高一般性转移支付规模和比例,完善转移支付办法,促进和保障主体功能区建设,逐步实现享有均等化基本公共服务的目标。
一是完善均衡性转移支付办法。“十一五”期间,中央财政着力从细化测算方法和完善成本差异体系两个方面,对均衡性转移支付办法进行了改革。改革保留了分税种测算标准收入的框架,但细化了主要税种的测算方法,以更精确地反映地方标准收入能力;标准支出改按辖区总人口测算,同时将计算单位细化到县级,为进一步推进基层公共服务均等化奠定了基础。地区间支出成本差异方面,充实并完善考虑因素,以更好地反映海拔、温度等客观因素对单位公共服务成本的影响。此外,针对2009年企业所得税和个人所得税增长乏力的特殊情况,除按照2002年确定的所得税挂钩机制外,额外增加了转移支付总额,保证了金融危机背景下中央对地方支持力度不减,为下一步重构均衡性转移支付总额确定机制创造了条件。
二是出台重点生态功能区转移支付政策。为加快生态环境建设,提高有关地区基本公共服务能力,“十一五”期间,中央财政建立并不断完善国家重点生态功能区转移支付办法。2008年,中央财政采取加计生态保护等支出和提高补助系数的方法,增加对三江源等重点生态功能区的均衡性转移支付力度,提高生态功能区的基本公共服务水平,推进重点生态功能区的生态保护和恢复工作。同时,为优化资金分配办法,提高资金使用效益,2009年财政部与有关部门和单位配合,以鼓励有关地区开展生态保护和建设为目标,研究并建立起转移支付资金分配与使用绩效监控与评价体系。通过一段时间的实施,该项转移支付对校正利益外溢、建立生态屏障保护的长效机制、推动生态功能区可持续发展都发挥了十分重要的作用。
三是调整民族地区转移支付政策。“十一五”期间,中央财政不断加大对民族地区的转移支付力度,提高民族地区基本公共服务水平。2006年,中央财政将民族省区和民族自治州以外的44个民族自治县全部纳入了转移支付范围,实现了对所有民族地区的全覆盖。针对以往转移支付年度间规模波动较大等问题,在调查研究并充分征求民族地区意见的基础上,围绕提高转移支付规模的稳定性和可预见性,研究并提出了完善民族地区转移支付总额确定机制的方案。根据新方案,中央财政将按照上一年度下达的民族地区转移支付额及前三年全国国内增值税收入平均增长率,确定当年民族地区转移支付总额。此外,为进一步提高转移支付资金分配的有效性与合理性,财政部还及时对民族地区转移支付资金分配办法进行了完善。
四是设立资源枯竭城市转移支付。2007年起,中央财政设立资源枯竭城市财力性转移支付,支持资源枯竭城市化解社会管理和公共服务等领域的历史欠账,促进可持续发展。2008年,为增强县(市、区)财政保障能力,设立并逐年适当增加其固定数额补助。2009年,中央财政引入激励机制,对省级政府配套资金给予奖励,鼓励有关省级政府增加对辖区内资源枯竭城市的支持。目前,全国44个资源枯竭城市(包括19个地级市、18个县或县级市、7个市辖区)享受此项转移支付,中央财政累计下达转移支付资金168.13亿元。
完善省以下财政管理体制
五年来,中央财政着力推进财政体制改革,不断在做实县级财政上下功夫。以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标,逐步建立起县级基本财力保障机制,同时,推行“省直管县”和“乡财县管”改革,减少财政级次,切实提高财政资金使用效益。
一是建立县级基本财力保障机制。2005年起,中央财政出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”激励约束机制,对财政困难县增加税收收入和省市级对财政困难县增加财力性转移支付给予奖励、对县乡政府精简机构和人员给予奖励、对产粮大县给予奖励、对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助,截至2008年,中央财政累计安排“三奖一补”资金1165亿元。按照党的十七大关于完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力的有关要求,2008年、2009年,中央财政陆续开展了县级基本财力保障机制政策设计、方案测算等工作,研究建立县级基本财力保障机制,推动县级财政由“保工资、保运转”向“保工资、保运转、保民生”转变。2010年,中央财政按照“明确责任、以奖代补、动态调整”的基本原则,进一步完善中央对地方的激励约束机制,印发建立完善县级基本财力保障机制意见,明确政策目标、基本原则、中央奖补办法和地方配套措施要求等,全面部署建立和完善县级基本财力保障机制。
二是推进“省直管县”财政改革。推行“省直管县”财政改革,主要目的是简化财政管理层级,降低管理成本,提高行政效率,同时,推动政府职能转变,促进县域经济发展。“十一五”期间,我国“省直管县”财政改革进展顺利,截至2009年底,共有24个省(市、区)对875个县实行财政直接管理。从地方改革的实施情况看,财政资金调度和专项资金拨付由省直接到县,加快了资金周转速度,提高了资金使用效率。省对县市的财政政策可以直接传达到县、落实到县,县级的财政情况和问题也可以迅速反映到省,财政管理信息上下通达,管理措施直接到位,进一步提高了县级财政管理水平。
三是加强乡镇财政管理。“十一五”期间,中央财政制定了一系列政策措施推进“乡财县管”改革。2006年,财政部印发了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》,加强乡镇财政管理,规范乡镇收支行为;截至2009年底,全国实行“乡财县管”的乡镇已经达到近2.8万个,约占全国乡镇总数的80%。“乡财县管”改革在发挥乡镇财政职能作用、规范乡镇财政管理方面取得了显著成效:规范了收入征管,巩固了农村税费改革成果;规范了支出管理,提高了乡镇财政的透明度;堵塞了“乱进人”的口子,减轻了乡镇财政负担;遏制了乡镇新增债务,缓解了乡镇财政困难;保障了乡镇干部工资的及时足额发放和政权运转,维护了基层政权的稳定。2008年和2010年又分别印发了《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》、《关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》,进一步要求地方充分发挥乡镇财政职能作用,切实加强乡镇财政资金监管。不断推进乡镇财政管理工作日常化、制度化。
完善政府收支分类科目体系
“十一五”期间,我国政府收支分类体系不断完善。2006年以前,我国的政府预算收支科目(简称老科目)的分类方法是计划经济时期参照原苏联财政管理模式确定的。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政管理框架的逐步确立,以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的逐步深入,老科目体系的弊端也越来越明显。1999年起,财政部开始启动政府收支分类改革研究工作,经过不断修改和完善,最终形成了《政府收支分类改革方案》,并于2007年开始全面实施政府收支分类改革。这是我国财政分类统计体系最大的一次调整,也是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来我国预算管理制度的又一次重大变革。新的政府收支分类有效克服了原政府预算收支分类的弊端,基本实现了“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”等改革目标,充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合以及市场经济条件下建立健全我国公共财政制度的总体要求。
一是形成了一个政府预算内外资金共用的统一、规范的收支分类体系,使政府收支反映更为完整、更为准确。通过统一的收支科目体系,不仅可以得到全口径政府收支概念,而且还可对财政收入占GDP的比重以及教育、科技、农业、社会保障等重点支出占全部政府支出的比重等,都有一个清晰的判断,从而为准确把握宏观调控力度、合理配置财政资源、不断优化财政支出结构提供科学依据。
二是新的支出功能分类和支出经济分类可清晰反映政府各项职能活动以及各项支出的具体用途,使政府预算更加透明、预算监督更加有力。新的支出分类客观上促成了政府预算编制的出发点由便于管理向便于监督的转变。如在新的支出功能分类能够清楚反映政府教育支出的基础上,支出经济分类可以进一步说明教育支出是用于校舍建设还是教师工资的支付。这种制度设计,恰好体现了公共财政条件下政府预算必须公开、公正、透明的基本要求。
三是新的政府收支分类体系实现了与国际财政统计口径的有效衔接,有利于进行宏观分析决策与国际比较交流。新的政府收支分类除包涵全部预算收支外,还按国际通行做法,纳入了具有“准财政资金”性质的社会保险基金收支,从而实现了与国际通行政府全部收支口径的总体衔接。另外,由于遵循了国际通行分类原则,我国政府收支分类科目尽管设置较细,但都能与国际财政统计口径实现很好的衔接。
四是新的政府收支分类体系和财政信息管理系统相配合,可实现对财政运行过程的全面、实时监控,将有力促进我国财政管理更加规范、更加精细、更加科学。
积极推进预算公开
财政预算公开是公共财政的本质要求,是财政管理科学化精细化的有力保障。“十一五”的五年,我国财政预算公开工作取得了明显成效。特别是《政府信息公开条例》出台以来,财政部积极推进预算公开,通过财政部门户网站等主动公开了财政体制、预算管理制度、相关政策规章、预算报告以及全国财政收支决算表等。同时,为加强对地方财政部门预算公开工作的指导,财政部下发了《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》,对政府总预算、部门预算、预算执行、财政转移支付等信息的公开提出了明确要求。地方财政部门按照财政部的工作部署,结合本地实际推进预算公开,普遍向社会公开了财政体制、预算程序、预算政策等预算制度和预决算报告。2008年9月开始,财政主动公开月度财政收支执行情况。2009年,首次向社会公开了经全国人大批准后的中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等4张报表。2010年,为进一步推进预算公开工作,财政部印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,对进一步做好预算主动公开和依申请公开工作提出了新的要求,预算公开取得了新的突破,预算透明度进一步增强。一是中央财政预算主动公开的范围进一步扩大。2010年报送全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会进行了公开,比2009年增加了8张预算表,涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。二是中央财政预算公开的内容更加细化。2010年公开的中央本级支出预算细化为23“类”123“款”,比2009年增加了2“类”82“款”内容。三是积极推动部门预算公开,实现了中央部门预算首次向社会公开。根据对171家中央部门的书面调查,截至2010年8月,共有74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。此外,为方便社会各界更加深入地了解预算有关情况,还公开了中央财政预算有关数据及编制情况说明,较详细地解释了中央财政预算编制的主要考虑和有关数据的增减变化情况,力求使人民群众更好了解预算中体现的党和国家的方针政策、支持重点和政策导向。
责任编辑 李烝
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