推行参与式预算是对预算编制制度改革的积极探索,也是建设“阳光财政”的具体实践。2006年,黑龙江省哈尔滨市在全国率先进行了参与式预算改革试点,此后,哈尔滨市财政本着“循序渐进、逐步推开”的原则,积极推进参与式预算改革,走出了一条具有地方特色的参与式预算改革之路。
(一)总结经验,设计参与式预算具体运作模式。哈尔滨市财政部门在总结试点经验的基础上,结合其他城市的做法,提出了符合本市实际的参与式预算的运作模式。选定项目:根据本地区发展规划、整体布局和财力状况,对外公布用于参与式预算资金额度;通过召开座谈会、发放问卷等多种形式,征求与群众生活密切相关的公共服务建设项目,归纳整理后定为备选项目。确定代表:根据选定项目情况,在项目地区通过抽签、民主选举或推荐等方式确定群众代表,代表包括项目地区的在籍居民、人大代表、政协委员以及外来务工人员;或者沿用已有的代表组织形式,如将经村民选举产生的村民代表,直接确定为参与式预算的群众代表。确定顺序:首先,由财政部门介绍本年度参与式预算改革方案,向群众代表说明本年度用于本地区公共建设项目的可支配资金额度;其次,由规划、建设部门详细介绍本地区发展规划和备选项目情况;最后,进行投票表决,确定当年参与式预算的优先实施项目。编制预算:按照群众代表讨论的结果,由城建、规划等相关部门对项目方案进行细化修改,形成项目资金预算草案,经评审机构评审后,财政部门按进度核拨项目资金,乡镇、街道负责组织实施。跟踪监督:按照公开透明的原则,由群众代表参与选出建设(服务)单位并进行公示,合同签订后启动施工;在项目执行过程中,定期向群众代表通报项目进度情况,并组织群众代表对项目实施情况进行集中检查,接受群众的监督。验收评估:项目执行完毕后,委托中介机构进行项目专项审计,组织群众代表和有关专家对项目实施效果进行绩效评估,实地验收工程质量,形成工程建设质量评估报告。
(二)结合实际,创新参与式预算改革方式。一是政府主导、统筹兼顾。哈尔滨是老工业城市,历史包袱沉重。由于财力有限,全市没有单独安排参与式预算专项资金,而是将参与式预算改革与老城区改造、社区建设等重点工作紧密结合,选定与百姓生活密切相关的项目,使有限的财政资金投入到群众需要的公共建设项目上。二是注重扶助民生项目,打造和谐社会。结合市委、市政府提出的实施惠民工程、加大民生支出投入力度的要求,哈尔滨市参与式预算项目全部选取了与百姓联系紧密相关的民生项目,如道里、香坊、南岗和依兰等区县的庭院绿化,阿城、通河和双城等区县的巷路改造,巴彦县兴隆镇自来水厂改扩建工程等,体现了对民生的关注,促进了社会和谐发展。三是多方参与,投资渠道多样化。参与式预算改革的顺利实施需要吸引社会组织广泛参与,带动多方资金参与建设。阿城区、道里区和香坊区在试点工作中逐步形成了政府投入为主,民间组织、企业出资为辅的多元化资金投入格局。借鉴试点经验,哈尔滨市参与式预算的形式不断丰富,项目的确定形式也由原来的群众代表大会一种发展到协商会、论证会、听证会和研讨会等多种形式。
(三)全力以赴,推动参与式预算改革前行。一是加大力度,全面启动改革工作。哈尔滨财政将推行参与式预算改革列为年度重点工作,组织人员多次深入试点项目现场调研。2008年,制定了《关于进一步推进参与式预算改革工作方案》,全面启动区县参与式预算改革工作。2009年,下发了《农村公益事业建设资金参与式预算管理工作试点方案》,明确规定将农村公益事业建设一事一议财政奖补资金、新农村建设试点补助资金等农村公益事业资金纳入参与式预算试点范围。二是选取民意项目,强化项目监管。为了使参与式预算项目真正体现群众意愿,各区县按照选定项目、确定代表、确定顺序、编制预算、跟踪监督和验收评估等程序进行规范操作。由于项目工程关系群众切身利益,工程质量的好坏直接影响到预算改革在群众中的威信,为此,各区县发挥群众代表的监管作用,建立群众代表监督质询制度,及时听取群众对工程质量的意见和建议;分批组织群众代表视察项目实施情况,在工程施工现场进行检查和监督。三是创新参与形式,接受人大代表监督。从2008年开始,哈尔滨市本级财政对年初预算中单独安排的部分民生支出项目提请市人大财经委审议,使人大直接参与了财政资金具体项目的决策。
目前,哈尔滨市累计选定实施参与式预算项目447个,项目资金达到3.9亿元,涉及社区庭院改造、文化健身广场建设、社区图书馆建设、村级道路改造、农村饮水工程、救助弱势群体等多个领域,不仅改善了群众出行条件,美化了社区和村屯环境,更重要的是使群众直接参与了政府资金预算编制和工程建设监督验收,取得了明显的经济和社会效益。一是确保了政府施政民生优先、以人为本。参与式预算使政府在施政过程中更好地了解不同利益群体的需求,通过规范的程序和群众的广泛参与,密切了政府与群众的联系,实现了广大人民群众共同参与经济社会建设、共同分享改革发展成果的目标。二是增强了财政资金分配透明度,提高了资金使用效益。实行参与式预算,将群众参与贯穿到项目选定、执行、监督、评估全过程,将有限的财政资金投入到群众最需要的公共项目上,使财政资金分配更加科学、公开、透明,减少了重复建设和资金浪费,实现了“阳光”理财。三是增强了人大监督力度,提升了预算管理水平。通过人大代表参与确定具体民生项目以及对民生项目实施过程中的监督检查,增强了预算管理透明度,提升了民主理财水平,使政府决策更加公开、透明、民主。四是为群众提供了参政议政的平台,推进了基层民主政治建设。参与式预算的实施构筑了群众参政议政的新平台,体现了政府对公众权利的充分尊重和切实保障,是推进基层民主政治建设的有益尝试。
责任编辑 常嘉