时间:2020-01-21 作者:马洪范 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
地方政府债务是地方政府为实现其职能,通过直接借入、提供担保、欠账等形式形成的最终必须由其偿还的债务,包括显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债、隐性或有负债四种。其主要渠道是以公开、证券化的形式进行融资,可用于地方基础设施建设,也用于弥补市政当局的季节性或暂时性赤字,有助于地方政府更好地提供公共物品以及应对周期性经济波动。因此,欧盟成员国大都允许其地方政府发行地方债券。但为了防范地方政府债务风险,各国都制定了有关限制性制度规定。
(一)对地方政府的借款限制为保证地方政府的财政安全,欧盟成员国普遍建立了对地方政府的借款约束机制,主要有四种形式。
一是市场约束,即中央政府不对地方政府债务管理做出任何限制规定,地方政府借款约束只来自于市场方面的约束或限制。毋庸置疑,地方政府信用等级越高,越有利于以较低的成本发行地方债券。为了便于在金融市场上筹集资金,部分欧盟成员国(如瑞典)的地方政府基于市场约束,自觉建立起较为完善的债务管理制度及激励约束机制。
二是制度约束,即中央政府对地方政府发行债券以法律或法规的形式做出的明确规定。比如,比利时、西班牙以及挪威中央政府就对地方政府赤...
地方政府债务是地方政府为实现其职能,通过直接借入、提供担保、欠账等形式形成的最终必须由其偿还的债务,包括显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债、隐性或有负债四种。其主要渠道是以公开、证券化的形式进行融资,可用于地方基础设施建设,也用于弥补市政当局的季节性或暂时性赤字,有助于地方政府更好地提供公共物品以及应对周期性经济波动。因此,欧盟成员国大都允许其地方政府发行地方债券。但为了防范地方政府债务风险,各国都制定了有关限制性制度规定。
(一)对地方政府的借款限制为保证地方政府的财政安全,欧盟成员国普遍建立了对地方政府的借款约束机制,主要有四种形式。
一是市场约束,即中央政府不对地方政府债务管理做出任何限制规定,地方政府借款约束只来自于市场方面的约束或限制。毋庸置疑,地方政府信用等级越高,越有利于以较低的成本发行地方债券。为了便于在金融市场上筹集资金,部分欧盟成员国(如瑞典)的地方政府基于市场约束,自觉建立起较为完善的债务管理制度及激励约束机制。
二是制度约束,即中央政府对地方政府发行债券以法律或法规的形式做出的明确规定。比如,比利时、西班牙以及挪威中央政府就对地方政府赤字做出明确规定,对地方公共支出最高规模做出限制性规定。再如,英国法律规定地方政府借款必须满足以下两条规则:黄金规则,即政府借款只能用于资本性支出,不得用于经常性支出;可持续规则,即国债余额占GDP的比重必须控制在稳定和审慎的水平,在其他条件不变的情况下,债务余额占GDP的比重必须保持在40%以下。这条规则规定了地方政府借款的规模,有利于英国政府的国债余额满足马约对欧盟成员国的要求。
三是行政控制,即中央政府对地方政府债务实施直接控制,每年都对地方政府发行债券进行授权及审批管理,并定期对地方债务管理进行监督检查。比如,西班牙地方政府的偿债比例要小于总收入的2%,长期借债必须用于投资,外债则必须要获得财政部的审批之后才准发行;意大利地方政府的偿债比例要小于自有收入的25%,只用于资本预算,不允许国外借款;立陶宛地方政府的偿债比例要小于一般收入的15%,债务收入比例要小于总收入的30%,长期借款只能用于资本性支出。
四是政府层级之间的协作,即地方政府债务控制通过中央政府与地方政府之间的协商或谈判等途径来实现。这时,地方政府可以积极地参与宏观经济政策以及重大经济事项的决策。比如,奥地利在1996年建立了政府间的协商机制,并确保了赤字率始终低于3%的限制水平;丹麦地方政府的年度债务规模也是在每年的预算编制过程中,通过地方政府与中央政府之间的谈判最终确定下来的;比利时则成立了一个由联邦政府、地方政府、社区、国家银行等代表组成的高层财政委员会,为确定债务规模提出具体的意见。
(二)对地方债务危机的处理规定
一旦地方政府发生债务危机,往往需要中央政府采取有效措施,以防危机蔓延与扩大。比如,采取债务重组的方式减轻地方政府的财政困难。为保证地方债务的可持续性,往往还需要地方政府采取适当的财政调整计划,或上级政府的行政干预甚至实施政府破产的司法程序等配套措施。例如,比利时在1996年债务重组计划制定过程中,中央与地方政府对财政调整计划达成一致,即削减地方债务、增加地方税收、降低工薪开支。同时,中央政府对于地方政府新发债务制定了更为严格的规定,并对发生债务危机的地方政府实行托管。此外,比利时中央政府还委托地方政府对部分国有企业进行了私有化改造,将私有化收入用于削减地方债务。
在法国,各级地方政府的自律性很强,很少出现地方政府因对外负债“过滥”和滥发债券形成地方财政破产的情况。但是,一旦出现地方政府不能到期偿还、政府运转不灵的情况,则由法国总统的代表——各省省长直接执政,原有的地方政府和地方议会宣告解散,其债务由中央政府先为代偿,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府先行代偿的垫付资金。
在匈牙利,1996年制定了地方政府破产法,在地方政府发生债务危机时,由法院协调债权人、债务人、社会公众以及审计人员,进而决定是否对该地方政府实施破产程序。债权人与债务人就债务偿还条件以及债务重组进行谈判,审计人员承担财务检查职责并对债务人实施必要的惩罚措施。
(三)采取先进的债务管理方法
20世纪80年代,人们虽然已经认识到各种债务风险,但尚没有系统的方法来确定政府债务结构的最优组合。债务还本付息支出在预算中占据很大的份额,改善资金流通、控制债务风险、削减还本付息成本等问题也很突出。
部分欧盟成员国开始学习私人部门资产组合管理的实践经验,从被动地执行债务发行和还本付息等职能转向以政府债务组合为内核的系统化风险管理,运用在资产负债管理中的均值/方差模型,根据投资组合多样化和有效边界原理,以预期收益或成本为均值,以风险为方差,通过模拟各种债务组合,看其是否在有效边界上,来确定该组合是否有效。然后在给定的风险、成本平衡关系下,选择最理想的债务组合,并将这一现代化的管理方法延伸到或有负债领域。2000年前后,一些成员国开始在资产负债管理框架内制定债务管理战略,将政府的资产与负债作为一个整体考虑,使政府的资产与负债尽可能匹配,即内债与政府税收收入相匹配,外债与外汇储备相匹配,对剩下的净债务进行风险管理。
(四)设立科学合理的债务管理组织体系
建立科学合理的政府债务管理体系,是有效管理地方政府债务的基本前提。20世纪80年代,许多欧盟成员国的债务管理职能分散于不同的机构或是分散在财政部不同的处室。近十年来,许多欧盟成员国将分散性的债务管理转向专门的、完整的债务管理,或在财政部之外建立了独立的、但与财政部之间存在委托代理关系的债务管理办公室(比如奥地利、爱尔兰、葡萄牙、瑞典、德国、匈牙利和英国等),或在财政部内成立了债务管理办公室(比如比利时、法国、荷兰、波兰等),由债务管理办公室统管全国政府债务,并在政府债务政策层面上实现了政府债务管理与货币政策管理职能上的彻底分离。
目前,我国地方政府债务缺乏统一的管理及风险防范机制,应借鉴欧盟成员国的经验,从体制和机制上完善地方政府债务管理,将债务风险锁定在可控范围内。
一是实现地方政府债务公开化、透明化。在建立中央对地方政府借款约束制度的前提下,使地方变相借债及隐性借债公开化、透明化,由中央根据需要与可能确定合理的总体债务规模(主要是余额控制),限定使用范围(只用于投资和公共工程建设,不能用于弥补经常性财政赤字);同时,严格中央政府对地方举债项目的审批手续,建立还款责任制,抓好债务的偿还工作,确保还款计划落到实处。
二是整合政府债务管理职能。在财政部内成立具有清晰目标的专门的债务管理办公室,统管国内、国外债务以及或有负债,克服目前政府债务多头管理、各自为政的现状,明确职责、权限,有效发挥债务管理、监控、预警的作用。
三是采用先进的管理方法。债务管理应坚持以债务成本与风险之间的权衡为基础,运用现代化的方法管理政府债务,设立清晰的长期目标、建立成本风险相权衡的机制、制定合理的业绩考核标准,提高债务管理的透明度,增强政府债务管理政策的独立性,在政策层面上实现债务管理与货币政策管理的分离。
四是建立地方政府债务管理的法律体系。目前,我国多以“就事论事”的方式处理地方政府债务问题,需要修改和完善《预算法》、《担保法》等相关法律。同时,有必要制订《地方政府债务法》以及其他相关法律、条例,规范地方政府负债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等,使地方政府依法举债,依法筹措、使用、偿还,依法接受公众监督。
责任编辑 陈素娥
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