时间:2020-01-21 作者:课题组
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摘要:
职业教育不仅是我国教育工作的战略重点,也是经济社会发展的重要基础,是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径。近些年来,我国不断完善职业教育的管理体制,增加职业教育的经费投入,改进职业教育服务提供方式。但我国职业教育的招生和就业规模仍落后于经济社会发展的要求。为此要进一步加大投入,合理安排各级政府在职业教育中的责任、建立多渠道的职业教育融资机制,开展多元化的职业教育提供方式。
一、我国职业教育资金投入存在的问题
(一)职业教育财政投入不足,缺少规范的投入保障机制。《中华人民共和国职业教育法》第27条明确指出:“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”但在实际运行过程中,职业教育的政府投入水平与规定指标相比仍有较大的差距。尽管职业教育的办学成本要高于普通教育,但从相对比例来看,财政教育投入偏重普通教育,职业教育缺少规范的投入保障机制。横向来看,中等职业教育财政预算内拨款比普通高中的预算内财政拨款低,高等职业教育的财政预算内投入也低于普通高等教育。以2006年为例,全国教育经费支出总计9815.31亿元,其中中等职业教育经...
职业教育不仅是我国教育工作的战略重点,也是经济社会发展的重要基础,是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径。近些年来,我国不断完善职业教育的管理体制,增加职业教育的经费投入,改进职业教育服务提供方式。但我国职业教育的招生和就业规模仍落后于经济社会发展的要求。为此要进一步加大投入,合理安排各级政府在职业教育中的责任、建立多渠道的职业教育融资机制,开展多元化的职业教育提供方式。
一、我国职业教育资金投入存在的问题
(一)职业教育财政投入不足,缺少规范的投入保障机制。《中华人民共和国职业教育法》第27条明确指出:“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”但在实际运行过程中,职业教育的政府投入水平与规定指标相比仍有较大的差距。尽管职业教育的办学成本要高于普通教育,但从相对比例来看,财政教育投入偏重普通教育,职业教育缺少规范的投入保障机制。横向来看,中等职业教育财政预算内拨款比普通高中的预算内财政拨款低,高等职业教育的财政预算内投入也低于普通高等教育。以2006年为例,全国教育经费支出总计9815.31亿元,其中中等职业教育经费支出651.76亿元,仅占总支出的6.64%,地方教育经费支出中中等职业教育的支出比重也仅为7.53%,远低于同期高等学校、中学、小学等类学校的教育经费支出。十年来我国职业教育的总投入和预算内教育经费的投入都有了一定程度的提高,但这与全国教育经费总投入以及全国预算内教育经费的增长速度相比,差距很大。
(二)职业教育的社会投入少,激励引导机制不完善。随着社会市场化进程的加深,我国职业教育初步形成了财政拨款、社会资本、校办产业、捐资收入、学杂费收入等多渠道投入局面。但从投入的结果看,财政拨款仍是职业教育经费的主要来源。各级政府征收的用于职业教育的税费增长迅速,所占比例不断提高。另一方面,由于激励引导不足,社会其它投资渠道的投入力度不够,企业或行业分担职业教育的成本较少。校办产业、勤工俭学和社会服务用于职业教育的经费呈现减少趋势,社会捐集资收入用于职业教育的比例也有所下降,这种情况下,学杂费收入成为职业教育经费的重要来源之一。
(三)各级政府间分工不够明确,责任与财力不相匹配。部门所有、条块分割、多头管理造成了主管部门教育管理职能“越位”与“错位”,中央和地方政府在职业教育上的分工不够明确,投入责任不明晰。就目前我国的情况来看,由于投资责任和投资能力不对等,并非每一级政府都有能力承担教育经费,此外,在我国现行的职业教育投入体制下,地方政府对职业教育的投入动力也明显不足。其原因主要有两方面:一方面,分税制以来,地方财力不足开始逐渐显现出来,随着地方政府的财政支出责任越来越重,一些地方政府财政吃紧,职业教育投入责任被弱化;另一方面,由于劳动力的流动加剧,异地就业成为常态,地方政府并不能从职业教育投入中获得短期明显利益,一些地方政府甚至认为职业教育投入是“为他人做嫁衣”。
(四)财政投入效果不够理想,缺少绩效考核和问责。从绩效的角度考量,职业教育方面财政投入的效果不够理想,绩效有待改进。一是财政投入不足造成学费难降,农民和低收入群体负担不起。二是财政投入方式单一,缺少竞争和激励机制,资金使用效果缺少考核和问责,投入效率较低。我国职业教育院校大多数沿袭了原来计划经济体制下的办学方法,政府的委托成本过高,运行体制不灵活,运行效率低,存在损失浪费。突出表现在财政投入中人员经费比重大,职业教育特需的实习和实验设施投入不足,不适应培养技能型人才需要。三是财政投入对社会投入的带动力不够。学校形态的职业教育扩张迅速,但未能完全适应市场需求。
二、财政支持职业教育的政策建议
(一)加大政府对职业教育的投入力度。一是完善立法,确定财政投入规模。制约我国职业教育投入的因素是多方面的,其中法律法规的缺失、刚性规范不足是原因之一。我国在职业教育投入的立法,多半以“决定”、“意见”、“通知”等形式而不是以法律法规形式出现,效力层次太低。虽然我国已有专门的《职业教育法》,并且在《劳动法》中对职业教育也做出了规定,但并不明确。应尽快修订《职业教育法》,规定政府在职业教育投入规模,确保职业教育发展的经费增长与经济发展相协调。二是调整财政投入结构,保证教育资金来源。尽快使教育的财政投入占GDP的比例达到国家规定的4%的标准,为职业教育投入提供充足的源头资金。在此基础上严格规定职业教育在财政性教育支出中的比重,增强职业教育投入的政策性保障。三是调整教育投入结构,提高职业教育的财政性资金来源。我国普通高等教育为社会劳动力市场供给了大量本科以上的高学历人才,但大量高校毕业生很难找到与自己专业对口的工作,另一方面,劳动力市场上专业技能人才供不应求,这反映了普通高等教育在专业技能人才培养能力上的不足。因此,应合理调整教育资源的分配,使财政性教育支出由高等教育向职业教育适度转移。通过教育资源的重新配置,扩大职业教育规模,改善职业教育办学条件,提高职业教育的吸引力,吸引社会人才选择职业教育模式。
(二)明确中央、省级政府及省级以下政府之间的责任。在过去的二、三十年中,很多国家例如瑞典、芬兰以及一些转轨国家包括捷克和罗马尼亚,都对职业教育实行了不同程度的分权,无论在支出层面上还是在培训的提供和管理层面上。虽然分权所带来的职业教育提供和管理责任的下移或者提供与管理的地方化倾向,有可能提高职业教育的资金支出和管理效率,鼓励地方政府间竞争,满足地方经济发展对劳动力的需求等。但支出责任从中央向地方的转移,特别是向市一级政府(甚至更低层级)的转移所带来的主要问题是很可能导致地方政府对职业教育提供不足。因此,我国应当防止或避免政府分权改革导致的中央政府对职业教育的责任弱化。在保证中央对职业教育支出责任的同时,通过科学的转移支付办法,保证地方政府提供职业教育的财力。
(三)建立多渠道的职业教育融资机制。在职业教育经费以政府投入为主的情况下,企业或行业很少承担职业教育成本,这在税收体制不作调整的情况下,无疑增加了各级财政的压力。因此,政府直接投入的增加要与激励机制的设立结合起来,通过各种政策工具鼓励私人部门的参与,增加来自私人部门的职业教育和培训投资。在确保公共财政投入到位的同时,鼓励和引导社会资金投入,多渠道筹集职业教育经费,形成全社会共同促进职业教育发展的合力。一是建立和完善鼓励企业和社会投入的税收制度。建立和完善税收、补贴等财政政策工具,鼓励私人部门对职业教育的投入。如建立政府对自主兴办职业院校的企业、单位或个人提供基础设施资助办法;建立和完善所得税减免制度;对社会兴办的职业教育给于适当补贴;设立企业对在学徒制期间支付工资的规定,以鼓励员工在岗培训;建立对学员个人参加培训的费用给与所得税减免,甚至提供补贴的制度等。二是参照国际经验,研究探讨开征职业教育税。理论上,在职业教育发展处于较低水平的国家,特别是企业层次的培训普遍处于较低水平的国家,对企业征收强制性税收有助于增加企业对职业培训的融资和提供。从国际经验来看,法国所有的企业都必须为职业培训的各个阶段、各个方面提供固定的资金支持,如果企业不履行,政府将强制向企业收税;在德国、英国和爱尔兰(爱尔兰在2000年以后开始对企业征税,用于鼓励制造业和部分服务业职业教育的提供),以企业为基础的职业培训建立在自愿的基础上,采用的是企业自主融资的方式。我国目前允许企业按职工工资总额的2.5%提取“教育培训经费”,但是这笔费用并没有、或只有部分用于职业培训,因此,没有做到专款专用。因此,可以参照国际经验,研究开征“职业教育税”,建立职业教育基金,由政府统一规划安排资金的使用,避免资金分散使用造成的浪费和挪用,以提高资金的使用效率。
(四)开展多元化的职业教育提供和管理方式。各级政府在加大投入,通过各种政策工具引导社会资金投入的同时,应当继续积极探索职业教育的有效提供和管理方式。完善和制定相关实施办法,鼓励内外资企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人参与兴办职业学校和职业培训机构。职业教育的提供和管理模式可以采取政府型,企业型,社会型,政府与企业合作型,政府与社会合作型,企业与社会合作型以及政府、企业、社会共同合作型。应当基于我国市场化城市化程度、社会与企业文化的差异等,选择和形成一个(或是几个)科学、有效的职业教育的提供与管理方式。同时,要探索建立起科学的绩效评估指标体系和办法,不仅要考核财政投入的使用效率,还需要研究如何对职业教育的数量和质量等进行全方位的评估。
(课题组成员:财政部财政科学研究所 张晓云 石英华 许安拓 陈穗红)
责任编辑 周多多
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