时间:2020-01-21 作者:本刊记者 ★石化龙 刘慧娴★
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摘要:
“河南省焦作市将经济发展、公共财政和基本公共服务相联系,循环联动、协同推进,使基本公共服务均等化的创新性、拓展性、效率性与可持续性相统一,形成环环相扣的‘三元框架’,构建了基本公共服务发展的‘焦作模式’。”在近日由河南省财政厅、焦作市人民政府主办的“世界银行技术援助项目‘焦作市公共财政改革——推动基本公共服务均等化’高端论坛”上,财政部财政科学研究所所长贾康这样评价焦作市基本公共服务的发展模式。
世界银行技术援助项目“焦作公共财政改革——推动基本公共服务均等化”自2008年开始实施,聘请了中国发展研究基金会和财政部财政科学研究所两家咨询机构分别组成课题组进行调查研究,以研究并解决焦作市城乡基本公共服务在公共卫生体系建设、饮水工程和社区公共服务领域均等化的难题为最终目标,以科学的评价指标体系作为考量依据,界定地方政府以及财政部门在提供基本公共服务中的角色定位,通过科学论证提出解决问题的财政制度安排、政策、方案等,为地方政府和财政政策制定者提供参考。
构建“三元框架”
财政部财政科学研究所课题组从财政支出结构、农村公共行政能力、农村饮水工程、基本公共卫生服务均等化等六个方面...
“河南省焦作市将经济发展、公共财政和基本公共服务相联系,循环联动、协同推进,使基本公共服务均等化的创新性、拓展性、效率性与可持续性相统一,形成环环相扣的‘三元框架’,构建了基本公共服务发展的‘焦作模式’。”在近日由河南省财政厅、焦作市人民政府主办的“世界银行技术援助项目‘焦作市公共财政改革——推动基本公共服务均等化’高端论坛”上,财政部财政科学研究所所长贾康这样评价焦作市基本公共服务的发展模式。
世界银行技术援助项目“焦作公共财政改革——推动基本公共服务均等化”自2008年开始实施,聘请了中国发展研究基金会和财政部财政科学研究所两家咨询机构分别组成课题组进行调查研究,以研究并解决焦作市城乡基本公共服务在公共卫生体系建设、饮水工程和社区公共服务领域均等化的难题为最终目标,以科学的评价指标体系作为考量依据,界定地方政府以及财政部门在提供基本公共服务中的角色定位,通过科学论证提出解决问题的财政制度安排、政策、方案等,为地方政府和财政政策制定者提供参考。
构建“三元框架”
财政部财政科学研究所课题组从财政支出结构、农村公共行政能力、农村饮水工程、基本公共卫生服务均等化等六个方面对焦作公共财政改革和推进基本公共服务均等化的关系进行了研究,认为焦作市以公共财政建设为突破口,以民生为重点,开展了一系列旨在提升基本公共服务水平、拓展公共服务范围、推进基本公共服务均等化的重要活动,服务水平和均等化程度达到了国内或省内先进水平,形成了新时期基本公共服务的“焦作模式”,即经济发展、公共财政和基本公共服务良性循环的“三元框架”。
经济发展是公共财政不断壮大的基础。1998年以来,焦作的经济建设取得了显著成就,由单一的煤炭开采转向煤炭综合利用,走内涵式发展之路;由“两高一资”产业占主体转向新兴“低碳产业”蓬勃发展,走新型工业化之路;由“靠山吃山”的初级开发到“山城一体”的山水焦作,走文化旅游带动之路;由棘手的废渣、尾矿到变废为宝的产业接续,走循环经济之路。目前,焦作市用占河南省2.44%的土地,养活了3.49%的人口,创造了占全省5.09%的地区生产总值,工业增加值占全省的6.93%,财政收入占全省的5.49%,农民纯收入为全省平均值的137.81%。
在经济良性发展的推动下,焦作市公共财政建设也取得了重要突破。1999年,以实行会计委派制为标志,开始了长达10年的公共财政改革。2000—2001年,围绕财政核心业务,陆续推行了部门预算、政府采购、国库集中收付、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革。2002—2006年,又推行了乡财县管、村财乡监、政府采购管办分离、财政投资项目评审、政府债务预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等改革措施。2007年以来,焦作财政改革进入新时期,在创新体制、机制以及制度方面取得了新进展。一是体制创新,决策执行监督分权制衡。建立了财政预算编制、执行、监督、评价“四权分离”的权力制衡机制,形成重大事项审理、协作制约和监督反馈机制。二是机制创新,规范流程提高办事效率。建立了财政内部“大办制”内方外圆的工作机制,即围绕财政发展战略任务和阶段性工作重点,按照科学统一、提高绩效的原则,适时适度、适宜有效跨越领导分工和科室界限,根据工作需要整合业务职能,优化人员配置,实行“扁平化大办公”管理模式和运行机制。三是制度创新,科学民主公开取信于民。一方面,推行参与式预算。在财政预算中引入项目公示、民主投票、专家论证、社会听证、人大审查、信息公开等一系列社会公众参与程序,推进参与式改革。另一方面,实行财政信息公开。将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易等公共财政事项通过财政服务大厅、新闻媒体、公共场所电子屏幕等渠道向社会公开,自觉接受人民群众和社会舆论的监督,受到了社会公众的普遍欢迎和好评。此外,还可以在财政局网站上,通过财政部门自主研发的新型财政综合管理与决策支持系统——财经沙盘中的各类政策、预算、管理、资金等综合信息,为各预算单位提供部门预算、集中支付等信息支撑。四是结果导向,全面提升管理绩效。对市委市政府重点建设项目以及农业、医疗、卫生等民生项目推进绩效重点评价。对政府购买服务实行绩效管理。对政府投资“十个百分之百”抓绩效,所有政府性投资建设项目都要做到百分之百实行科学民主决策、遵循基本建设程序、符合国家产业政策、公开招标、监理监察到位、不出质量问题、不出安全事故、按时竣工、预决算审计到位、不拖欠工程款和农民工工资。
一系列公共财政改革为基本公共服务建设与发展提供了坚实的支撑。财政收入快速增加奠定了提高政府服务能力的基础,2008年全市一般预算收入达到49.18亿元,十年里年均增长15%;参与式预算保证了财政资金的投向,教育、社保、公共医疗卫生、文化体育等支出比重不断上升;会计委派制强化了财政资金使用的过程管理,提高了资金使用效率;财政投资项目评审机制保证了项目的科学性和效益。
在经济发展、公共财政和基本公共服务的“三元框架”下,基本公共服务水平和均等化程度不断提高。义务教育水平不断提高,2008年,全市义务教育阶段享受免除学杂费的学生达到44.83万人,财政拨付补助资金6110.3万元;享受免费教科书的学生36.53万人,财政拨付补助资金2392.4万元;农村享受家庭经济困难寄宿生生活费补助的学生1.13万人,财政拨付补助资金411.1万元,补助面达到100%。农村公共文化事业蓬勃发展,全市102个乡镇(街道办事处)均设有文化站,90%以上的行政村建有文化中心;开展“百部流动舞台千场演出送农民”等活动;实施文化信息资源共享工程试点,其中,孟州、沁阳、温县的县级分中心已建立。农村基础设施建设加快推进,截至2009年底,财政部门共筹集农村安全饮水工程资金2.32亿元,分11批投入广大农村,解决了420个村40.88万人的饮水安全问题。目前,80.8%的农户使用上了自来水,主要以单村集中供水模式提供深水井的地下水。农村居民中50%的受访者评价水质“很好”或者“好”。2008年,全市共投资4069万元,建设完成了225个自然村“村村通硬化路”项目,累计路程226.07公里,在全省率先全部实现了自然村“村村通硬化路”;投入300万元推进“科技网络村村通”工程,已有63个乡镇办事处全部建立科技网络,新增上网行政村(社区)920个。尤其是在社区公共卫生服务建设方面,焦作更是取得了重要突破,形成了具备较强特色的改革模式。
“三位一体”社区公共卫生服务模式
2007年,焦作市被国务院确定为“全国社区公共卫生服务体系建设重点联系城市”,财政、卫生等部门以人民群众满不满意为最高标准,在创新政府购买社区公共卫生服务建设上,探索出“政府出资购买服务、社区卫生机构提供服务、社区居民免费享受服务”的“三位一体”社区公共卫生服务模式。
“对于社区公共卫生服务,财政不怕花钱,财政的钱就是老百姓的钱,就应用在老百姓身上,关键是如何把钱花好,减少浪费,提高绩效,惠及百姓。”焦作市财政局局长申相臣说。过去大量的财政资金投入到公共卫生机构和人员工资补贴上,“养人未必办事”,老百姓并没有真正享受到优质的公共卫生服务。如何把政府投入和人民满意挂起钩来?如何以结果为导向推进社区公共卫生服务体系建设?财政部门借鉴多年来积累的科学化精细化管理的成功经验,特别是按照财政预算绩效管理改革的发展方向,主动提出并力争实现“以绩效为导向,以结果定支出”,利用现代管理技术手段,建立社区公共卫生服务卡管理制度,政府出钱面向社区卫生服务机构购买基本卫生服务,居民凭社区公共卫生服务卡享受规定的基本卫生服务项目,中标的定点社区卫生服务中心凭服务卡记录的服务量与财政结算。这样在政府、居民、社区卫生服务中心之间形成一种信息透明、相互制衡和高效运行状态,力争收到“花钱值得、服务良好、群众满意”的效果。2008年11月起,焦作市开始全面推进社区公共卫生服务体系改革。
申相臣局长将焦作市的社区公共卫生服务模式形象地概括为“花了一笔钱,织了一张网,立了一个户,办了一张卡,设了一条线,记了一本账,走出一条路”。
花了一笔钱。财力保障是社区公共卫生服务建设的基础。各级财政加大投入,除中央和省财政支持外,市、区两级财政分别按照每人每年5元的标准安排公共卫生服务经费,人均达到22元。2007年投入795万元,2008年投入1370万元,2009年已投入1316万元,三年累计投入3481万元,为社区公共卫生服务体系建设提供了有力的财力保障。同时,按照国务院有关文件要求,落实了社区公共卫生服务经费、房屋修缮、基本设备配置、人员培训和离退休人员经费以及固定资产投资的政府补助政策。
织了一张网。按照“公开、公正、择优”原则确定社区公共卫生服务机构,在原有社区卫生服务网络的基础上,按照15分钟步行圈的要求,将5个城区重新规划设置为42个社区卫生服务中心。社区卫生服务中心的举办权全部面向社会公开招标,鼓励、引导市级医疗机构和企事业单位职工医院共同投资或转型为社区卫生服务中心。经公开招标,19所政府举办、21所企事业单位举办、2所民办医疗单位中标。既盘活了卫生资源,又提高了服务层次,在全市形成了结构合理、布点均匀、全方位覆盖的社区卫生服务网络。
立了一个户。依托政府综合信息平台,利用现代技术手段,自主开发和应用“社区卫生服务信息软件管理系统”,将市区财政、卫生行政部门与社区卫生服务中心联网,实行三级信息化数据管理。该系统为每位居民建立动态健康管理档案,提供及时有效的健康数据和预约服务,并通过相关服务部门的联网最大限度地实现资源共享,实现了对社区卫生服务和经费的精细化、动态性管理。居民根据社区卫生服务中心服务好坏自愿选择,同时将健康档案转到选择的社区卫生服务中心。健康档案由转入的社区卫生服务中心根据居民要求向转出社区卫生服务中心提出转档申请并办理相关手续,转出社区卫生服务中心无条件办理相关手续。
办了一张卡。以城市社区卫生服务信息管理系统为平台,以家庭为单位向社区居民发放社区公共卫生服务卡。城区居民每户领取一张,每张卡由财政部门按照每人每年10元的标准充值,家庭成员之间可以统筹使用,充值额到年底自动归零,不能结转到下年使用。居民持卡在社区卫生服务中心免费享受规定的社区公共卫生服务项目,包括针对群体的家庭健康档案、健康教育宣传、预防保健信息等项目以及针对个体的高血压病管理、60岁以上人员管理、儿童保健等项目。财政部门依据服务卡上的信息记录,每季度结算一次,按结算金额将补助资金直接支付给社区卫生服务中心,年终结合千分制绩效考核结果全年统算。
设了一条线。在社区公共卫生服务改革中推行绩效管理,财政部门会同卫生部门制定考核细则,推行千分制绩效考核。成立社区公共卫生服务绩效考评组织,成员由市、区卫生和财政部门代表、公共卫生专家、社区居民代表按各占1/3的比例组成。以社区卫生服务信息管理系统所记录的服务金额为依据,同时聘请社会中介组织,在每个社区卫生服务中心发放《社区卫生服务满意度调查表》,随机调查20位辖区居民和10位就诊病人,把居民满意度作为考核的重要依据,结合平时通过网络对各中心的抽查,最终由市、区财政和卫生部门按照对社区服务机构的综合考评结果确定财政补助总额,并将考核评价结果进行社会公示。
记了一本账。严格资金管理和监督,市财政会同卫生部门下发了城市社区公共卫生服务专项补助资金管理办法,对社区公共卫生补助资金的使用和管理进行了规范。为保证资金到位,采取先集中、后支付的方式,由市财政建立城市社区公共卫生服务经费专用账户,市、区两级财政将项目经费一并集中到市财政专户,按照对社区卫生服务中心提供服务项目的考核结果,将补助资金直接支付给服务提供机构,切实做到专款专用、封闭运行,并依法接受人大、审计、监察等部门和群众的监督。
走出一条路。在实践中探索出了一条“政府出钱、居民享受、中心服务”的符合地方实际、有效解决问题、社会公众满意的社区公共卫生服务体系建设的改革创新之路。
经过一年多的实践,“三位一体”社区公共卫生服务改革取得了初步成效,实现了由“用钱养人”到“花钱办事”,由“用钱买设备”到“花钱买服务”,由“用钱买过程”到“花钱买结果”,由“登门求医输钱”到“上门服务赢钱”,由“有病医治”到“无病早防”,由“被动算账”到“主动买单”的转变。截至目前,全市22万户居民中,已有87%的居民户持有服务卡;20.2万户建立了家庭健康档案、71.6万人建立了居民健康档案;97.3%的60岁以上老人、98.6%的高血压患者、98.2%的糖尿病患者、94.6%的儿童、2891名孕产妇建立了专项档案,已婚育龄妇女、孕产妇、儿童、60岁以上老人、慢性病患者等各类受惠人群都不同程度地免费享受到政府购买的基本卫生保健服务。在世界银行技术援助项目“焦作市公共财政改革一推动基本公共服务均等化”实地调研中,90%的受访城市居民认为享受的基本公共卫生服务有了明显改善,93%的受访农村居民感觉基本公共卫生服务在变好;70%的受访城市居民对常去医疗机构的总体评价较好,56%的受访农村居民对常去医疗机构的总体评价较好。
基本公共服务“焦作模式”值得借鉴
在“世界银行技术援助项目‘焦作市公共财政改革一推动基本公共服务均等化’高端论坛”上,各方专家对基本公共服务“焦作模式”给予了高度评价。
财政部社会保障司副司长余功斌认为,焦作将财政支出管理改革与基本公共服务均等化有机结合,实施参与式预算,从而推进了民主理财,在我国现行体制下,这也是建设民主财政的有效途径之一。
国务院发展研究中心宏观部副部长孟春说,焦作的实践对我国在结构性改革中如何优化公共服务具有启示意义。公共服务均等化分为公共服务的范围、提供、运行机制与制度激励等四个层次,焦作的实践较好地体现了公共服务均等化的方向,因此,他建议有条件的地区可推广应用焦作成果。
中国发展研究基金会课题组负责人赵树凯副秘书长介绍,为总结焦作财政改革的十年经验、分析财政改革与改善基本公共服务的关系、探讨基本公共服务均等化的路径和方法,课题组采用个案研究和问卷调查的方法,对焦作市政府等组织机构及部分城乡居民进行了深度访谈,赴部分区、县发放调查问卷,对焦作十年改革及今后的发展做了团队研究。经过认真梳理、深入调研,课题组认为,过去的十年,焦作一直在探索如何通过财政体制改革提高基本公共服务的水平和质量,实践证明,这一探索卓有成效。尤其在推进公民参与基本公共服务项目选择过程、城乡统筹的基本公共卫生服务均等化、基本公共服务供给管理信息化等方面的创新和探索值得其他地区借鉴。
对于如何进一步推进焦作基本公共服务均等化,专家们也各抒己见。余功斌认为,各级财政部门在购买服务机制方面需要进行更多积极有益的探索。“我们强调基本公共服务均等化,但并不是说全部服务必须由政府生产提供,目前在操作中,很多主管部门把公共服务均等化变成了公共服务机构均等化。真正的创新是政府要通过政策、资金等手段引导非盈利性组织、民间机构在提供公共服务方面发挥更大作用。”赵树凯建议,一是建立需求导向的基本公共服务财政投入机制。调查发现,焦作市城乡居民对养老、社会保障、医疗卫生等问题的需求很高,从这些方面设立项目、投入财政资金,效果更好。二是加大社区服务能力建设投入,其中,急需在提高服务机构人员技术水平和服务能力方面增加投入。三是完善参与机制。赋予社区居民广泛参与的权力,进一步扩大并完善居民对基本公共服务的选择,完善项目招标等公开机制。四是扩大基本公共服务覆盖面,将其延伸到本区或者跨区的农民工。五是完善基本公共服务信息搜索系统。完善财经沙盘,增设反映基本公共服务均等化投入、产出和绩效的数据库,实时更新相关数据。
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