时间:2020-01-21 作者:朱光耀 财政部部长助理
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摘要:
二战以来最为严重的全球金融危机充分暴露了现行国际金融体系的诸多弊端。制度设计缺陷严重影响了布雷顿森林机构的代表性,指导思想僵化促使世界经济呈现失衡和无序状态,造成金融危机此起彼伏。现行国际金融体系已无法承担促进世界经济金融稳定发展的使命。G20匹兹堡金融峰会推进了国际金融体系改革的步伐,会议决定将新兴市场和发展中国家在国际货币基金组织的份额提高至少5%,将发展中国家和转型经济体在世界银行的投票权提高至少3%,提高发展中国家的代表性和发言权。当前,国际社会应贯彻落实匹兹堡金融峰会精神,加快推进国际金融体系改革。
一、改革现行国际金融体系的必要性
1944年召开的“全球货币与金融会议”,实际上是分别以“怀特计划”和“凯恩斯计划”为代表的美英两国有关国际经济治理权的争夺。“怀特计划”的目的是谋求美国在新货币稳定体系中的主导地位,同时借此打开自由贸易的大门。“凯恩斯计划”的目标则是希望继续保留英镑的国际货币或者起码是在英镑区的主导地位,同时尽可能减少战后需要承担的债务。经过争辩与妥协,会议达成了更倾向于美国利益的折中方案,建立了美元与黄金挂钩的金汇兑本位制,创建了布雷顿森林体系,组建了布雷...
二战以来最为严重的全球金融危机充分暴露了现行国际金融体系的诸多弊端。制度设计缺陷严重影响了布雷顿森林机构的代表性,指导思想僵化促使世界经济呈现失衡和无序状态,造成金融危机此起彼伏。现行国际金融体系已无法承担促进世界经济金融稳定发展的使命。G20匹兹堡金融峰会推进了国际金融体系改革的步伐,会议决定将新兴市场和发展中国家在国际货币基金组织的份额提高至少5%,将发展中国家和转型经济体在世界银行的投票权提高至少3%,提高发展中国家的代表性和发言权。当前,国际社会应贯彻落实匹兹堡金融峰会精神,加快推进国际金融体系改革。
一、改革现行国际金融体系的必要性
1944年召开的“全球货币与金融会议”,实际上是分别以“怀特计划”和“凯恩斯计划”为代表的美英两国有关国际经济治理权的争夺。“怀特计划”的目的是谋求美国在新货币稳定体系中的主导地位,同时借此打开自由贸易的大门。“凯恩斯计划”的目标则是希望继续保留英镑的国际货币或者起码是在英镑区的主导地位,同时尽可能减少战后需要承担的债务。经过争辩与妥协,会议达成了更倾向于美国利益的折中方案,建立了美元与黄金挂钩的金汇兑本位制,创建了布雷顿森林体系,组建了布雷顿森林机构——国际货币基金组织(简称基金)和世界银行集团(简称世行),并赋予其相应的历史使命:基金提供了以美元为中心、以稳定国际货币体系为目标的国际收支调节机制;世行则提供了以稳定欧洲和发展中国家为目标的战后重建和发展援助机制。布雷顿森林体系为世界经济较快速度地从战后废墟中发展起来提供了制度和资金保障。
然而,以美元与黄金挂钩的金汇兑本位制为特征的布雷顿森林体系,由于无法解决“特里芬悖论”,美元与黄金脱钩,布雷顿森林体系让位于现行的牙买加体系,基金和世行仍然存在。因制度设计存在缺陷,布雷顿森林机构不能反映国际经济格局变迁,不能反映发展中国家的代表性和发言权;加之指导思想僵化,导致世界经济呈现失衡和无序状况,金融危机此起彼伏。本次国际金融危机暴露了货币发行国和具有系统性影响的金融机构未受到应有的监管,宏观经济政策无法进行有效协调,贸易保护主义无法真正抑制。
(一)制度设计缺陷严重影响布雷顿森林机构的代表性。布雷顿森林机构投票权是成员行使权利参与国际经济治理的基础,它是由反映主权平等原则的基本投票权和反映贡献度的加权投票权组成的。基本投票权是每个成员拥有固定投票权,而加权投票权则随着份额的增加而增加,这导致基本投票权与加权投票权比率严重失调,以“一国一票”为代表的主权平等原则彻底让位于“美元”决定投票权原则。以基金为例,其成员国从1958年的68个增加到2007年的184个,但基本投票权的比重却不断下降,由1958年的15.6%下降到2007年的2.1%。对于一些小国而言,基本投票权可能就是其投票权的大部分甚至全部,因此基本投票权比重下降直接影响其代表性和发言权。同时,经过60多年的发展,发展中国家综合实力有很大程度提高,但在布雷顿森林机构投票权分配上并没有相应提高。目前,发展中国家和发达国家在基金和世行的投票权比例分别是44:56和43:57。少数发达国家的投票权占绝对优势,美国更是“一股独大”。就基金投票权而言,美国占16.77%的投票权,日本、德国、法国和英国的投票权比例分别是6.02%、5.88%、4.85%和4.85%,这5个发达国家共计控制着38.37%的投票权。就世行投票权而言,美国占16.36%的投票权,日本、德国、法国和英国的投票权比例分别是7.85%、4.48%、4.30%和4.30%,这5个发达国家共计控制着37.29%的投票权。投票权决定着决策权,投票权的过度集中造成少数发达国家拥有实际否决权。根据基金和世行章程,除有特别的规定外,基金和世行的所有决议,必须获得半数以上投票权才能通过,重大决议则需要获得85%以上投票权,这实际上赋予了美国在基金和世行重大决议上的否决权。
同时,份额分配缺乏科学性和透明度。布雷顿森林机构份额计算公式是投票权分配制度的基础,但公式参数及权重的选择缺乏科学依据,其调整没有公开程序。虽然份额计算公式包含GDP、储备规模、经常项目收支等反映一国经济规模、储备状况及开放度等变量,但从历次份额分配情况看,份额计算公式中有关参数和权重调整具有较大的随意性,严重影响份额计算公式作为决定成员国份额客观依据的公平性与合理性。由此得出的投票权夸大发达国家在国际经济中的份量,而新兴市场经济体经济实力的增长却未能在份额中得到应有的体现。例如,中国在布雷顿森林机构中的投票权与综合经济实力严重不符。2008年,中国已成为第一大外汇储备持有国、第二大贸易国、第三大经济体,GDP占全球GDP的6.4%,但中国在基金的投票权仅为3.66,在世行的投票权更低,只有2.78%。因缺乏透明的份额分配规则,份额分配活动存在严重的政治化倾向,成为成员国特别是主要发达国家政治协商和交易的结果。虽然经历多次份额分配,但主要发达国家在布雷顿森林机构投票权的排序鲜有变化。
此外,布雷顿森林机构高级管理层的遴选机制不透明,缺乏规范的标准与程序。一直以来,基金总裁和世行行长分别由欧洲人和美国人担任,布雷顿森林机构高级管理层由美欧主导,不仅无法充分体现发展中国家的代表性和发言权,而且从根本上破坏了发展中国家对管理层监督与问责的基础,使得布雷顿森林机构成为发达国家控制国际经济秩序的重要平台。
(二)指导思想僵化导致世界经济呈现失衡和无序状态。长期以来,布雷顿森林机构以“华盛顿共识”为指导思想,政策建议片面强调市场化、自由化、私有化,贷款条件严重教条。正如美国学者诺姆·乔姆斯基在他的《新自由主义和全球秩序》一书中所说,新自由主义的“华盛顿共识”,是以市场经济为导向的一系列理论,它们由美国政府及其控制的国际经济组织所制定,并由它们通过各种方式进行实施。“华盛顿共识”的始作俑者美国国际经济研究所原所长约翰·威廉姆逊也表示,把针对1989年拉美地区所制定的改革议程当成放之四海皆准的教条,运用于所有国家的所有时期,这无疑是荒诞可笑的。
在施政过程中,布雷顿森林机构颠倒了目的和手段的关系,把市场化、自由化、私有化作为目的,而不是实现稳定发展的手段。以基金为例,作为国际金融体系的稳定者和监管者,其职能包括“促进国际贸易的扩大和平衡增长,从而促进和维护就业与收入水平的提高”,“纠正国际收支失衡同时避免采用使国内和国际经济遭受过度破坏的措施”,“稳定汇兑”,但在实际操作中未能对成员国一视同仁,带有明显偏见。一方面,对全球金融体系具有系统重要性的主要储备货币发行国监管缺位,放任其实施过度宽松的货币和财政政策,造成全球流动性泛滥、投机盛行;另一方面,对发展中国家监管过度,奉行紧缩性宏观政策、资本账户自由化、浮动汇率等经济理念,过多纠缠于汇率政策问题。这不仅导致监督在政策上偏离基金应有宗旨,在能力和手段上未能及时完善,造成不公正性,而且引起发展中国家广泛不满。
上述指导思想与布雷顿森林机构制度设置缺陷密不可分。投票权的过度集中使得布雷顿森林机构实际上成为少数发达国家推销其自由经济理论和价值观的平台,也是发达国家借以实现国家利益最大化的重要渠道。布雷顿森林机构因此偏离其纠正和补充市场失灵的全球公共职能的轨道,造成世界经济呈现出严重的失衡和无序状态。一方面,全球经济发展不平衡,国际贫富差距扩大,世界上20%的人控制着全球80的财富,而80%的人只拥有全球20%的财富;全球国际收支不平衡,美国成为最大的资本输入国,而发展中国家整体上成为资本输出国。另一方面,国际货币体系呈现无序状态,汇率体系缺乏全球层面的制度安排,储备货币之间汇率大幅度变动;国际资本无序流动,金融资本脱离实体经济出现自循环,增加了国际金融体系的系统性风险。
(三)金融危机此起彼伏突显改革的紧迫性。20世纪70年代以来,布雷顿森林机构表现十分尴尬:全球经济金融稳定发展时期,人们置疑基金和世行存在的必要性,因为充裕的私人资本流动完全可以替代资源有限的基金和世行的作用;且在稳定时期,国际收支调节和国际发展本身对资金需求量会减少。在金融危机时期,因资源和贷款条件性限制,基金作为危机救助者的职能很难有效发挥。更为重要的是,作为金融市场的监管者,基金没能有效预测和预防金融危机的爆发。这导致在过去20年里,伴随着两机构推介新自由主义的“华盛顿共识”,世界范围内各种类型的金融危机此起彼伏,全球基尼系数不断增加,如期实现联合国千年发展目标面临很大困难。作为世界经济的治理者,基金和世行的工作出现相当程度的失职。
现行国际金融体系无法有效防范区域性的金融危机,对于全球性的金融危机更显得束手无策。此次国际金融危机始发于国际金融中心的核心地带——美国,这是现行国际金融体系构建以来最大的金融危机。危机导致全球金融市场秩序紊乱,主要经济体无一幸免出现经济大幅度下滑,但基金不仅没有预测到危机的爆发,在危机爆发后仍严重低估危机的破坏性,对危机始发国——美国竟没有富有建设性的政策建议,在危机救助过程中也存在资源限制。作为危机救助者,基金对具有全球系统重要性的储备货币发行国爆发的危机显得无能为力,这不仅充分暴露出现行国际金融体系所推崇的自由市场的价值理念的严重弊端,而且也表明了国际金融体系自身改革的紧迫性。
二、国际金融体系改革已拉开序幕
任何一项改革都是权利与义务的再分配,都会受到既得利益集团的阻碍。国际金融体系改革也是如此。现行国际金融体系弊端主要源于由投票权确定的决策机制缺陷,但改变决策机制本身也必须由现行的决策机制来实现,发达国家不会轻易放弃其在投票权等方面的既得利益,这是改革的巨大挑战,意味着改革将是一个缓慢而艰难的进程。
(一)改革的共识初步达成。本次国际金融危机爆发后,严峻的现实使国际社会充分认识到了改革国际金融体系的重要性。在G20华盛顿峰会上,与会各国决心加强合作,实现国际金融体系必要改革。胡锦涛主席在会上建议,应该本着全面性、均衡性、渐进性、实效性的原则推动国际金融体系改革,建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序。胡主席强调,国际社会要重点实施以下改革举措。一是加强国际金融监管合作,完善国际监管体系,建立评级机构行为准则,加大全球资本流动监测力度,加强对各类金融机构和中介组织的监管,增强金融市场及其产品透明度。二是推动国际金融组织改革,改革国际金融组织决策层产生机制,提高发展中国家在国际金融组织中的代表性和发言权,尽快建立覆盖全球特别是主要国际金融中心的早期预警系统,改善国际金融组织内部治理结构,建立及时高效的危机应对救助机制,提高国际金融组织切实履行职责能力。三是鼓励区域金融合作,增强流动性互助能力,加强区域金融基础设施建设,充分发挥地区资金救助机制作用。四是改善国际货币体系,稳步推进国际货币体系多元化,共同支撑国际货币体系稳定。胡主席代表中国所作的重要政策建议,受到与会领导人的广泛响应,成为会议共识的重要基础。
(二)发展中国家成为改革的重要力量。发展中国家是世界经济发展中的重要组成部分,提高其代表性与话语权不仅成为国际金融体系改革的目的,也将成为国际金融体系改革不断向纵深发展的助推器。同时,以“北京共识”(“北京共识”是中国作为一个发展中国家在全球化背景下实现社会现代化的一种战略选择,它是中国在改革开放过程中逐渐发展起来的一整套应对全球化挑战的发展战略和治理模式。)为代表的发展中国家成功的发展理念,不仅发挥很强的示范效应,有效推动国际发展事业不断向前发展,更重要的是,有利于促进国际金融体系指导思想多元化。特别是金融稳定理事会的建立,包括中国在内的发展中国家成为重要成员,有利于推动新的世界经济秩序的建立。
(三)改革的时间表和路线图将逐渐明晰。在G20伦敦峰会上,领导人就国际金融体系改革,特别是就基金增资和加强金融监管等进一步达成共识。会议同意为基金和世行等多边国际金融机构提供总额1.1万亿美元资金,并明确了未来如何改革基金、建立新的国际金融秩序等内容。领导人要求基金在2011年1月前完成第14次份额总检查,提高发展中国家的代表性和发言权,并要求在2010年春季会议前各方就世行改革达成共识。在G20匹兹堡金融峰会上,领导人承诺,将新兴市场和发展中国家在基金的份额提高至少5%,将发展中国家和转型经济体在世行的投票权提高至少3%。旨在提高发展中国家的代表性和发言权的改革时间表和路线图日趋明晰。
(四)国际金融监管改革开始起步。G20伦敦峰会通过了《加强金融系统》的宣言,内容包括:(1)创立金融稳定理事会(FSB),作为金融稳定论坛(FSF)的继承性和扩大性的机构。(2)FSB应与基金进行合作,对宏观经济和金融危机风险发出预警,并采取必要行动解决这些危机。(3)对监管体系进行改造,以便各国政府鉴别和考虑宏观审慎监管的风险。(4)扩大监管措施的适用范围,将所有对金融体系具有系统重要性影响的金融机构、金融工具和金融市场涵盖在内,监管首次覆盖对金融体系稳定产生严重影响的对冲基金。(5)认可并实施FSF有关薪酬的最新明确原则,为所有公司的可持续性薪酬计划和企业社会责任提供支持。(6)一旦确认经济已经复苏,则将采取措施改善银行系统中的资金质量、数量和国际协调性。今后,监管措施必须能阻止过度杠杆,并要求银行在经济良好时期也需储备充足的缓冲资金。(7)采取行动反对“避税港”等不合作的行为。(8)呼吁会计准则制定机构尽快与监管机构进行合作,改进资产估值和准备金标准,完成一套高质量的全球会计准则。(9)扩大监管措施的适用范围,将信用评级机构涵盖在内。G20匹兹堡峰会确认了国际银行资本监管改革原则,要求在2010年底前在全球范围就国际银行资本要求和流动性要求达成共识,2012年底前在全球范围实施。
三次G20峰会就推进国际金融体系改革、加强金融监管达成重要决议,标志着国际金融体系改革已经拉开序幕,这是构建国际金融新秩序的重要开端。毋庸置疑,由于各国利益诉求不同,特别是既得利益集团不会轻易放弃其在国际经济治理中的特权,国际金融体系改革、国际金融新秩序的构建将是一个缓慢而艰难的过程。对此我们应有充分认识。当前,我们应在确保国家利益最大化的前提下,审时度势,把握时机,与国际社会一道,本着全面性、均衡性、渐进性、实效性的原则,推动国际金融体系改革,建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序。
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特里芬悖论
“特里芬悖论”,又称“特里芬难题”,是美国经济学家罗伯特·特里芬在1960年提出的观点。美元取得的国际核心货币的地位,使得各国为发展国际贸易,对作为结算与储备货币的美元需求增加,导致流出美国的货币在海外不断沉淀,对美国来说就会发生长期贸易逆差;而美元作为国际货币核心的前提是必须保持美元币值稳定与坚挺,这又要求美国必须是一个长期贸易顺差国。这两个要求互相矛盾,因而成为一个悖论。
牙买加体系
牙买加体系是在1971年布雷顿森林体系解体后确立的。1976年1月,经过激烈争论,国际货币基金组织(IMF)理事会在牙买加达成了《牙买加协定》,同年4月通过了《IMF协定第二修正案》,从而形成了延续至今的国际货币体系——牙买加体系。牙买加体系确认了浮动汇率制度的合法性,继续维持全球多边自由支付原则和布雷顿森林机构的职能。由于准则与规范支离破碎,牙买加体系被人们戏称为“无体系的体系”。
华盛顿共识
1989年,陷于债务危机的拉美国家急需进行国内经济改革。1990年,美国国际经济研究所在华盛顿组织召开了“20世纪80年代中后期以来拉美经济调整和改革”研讨会。会上,美国国际经济研究所原所长约翰·威廉姆逊表示,与会者在拉美国家已经采用和将要采用的政策工具方面,达成一定程度的共识。因会议在华盛顿召开,该共识被称作“华盛顿共识”。“华盛顿共识”包括十个方面:加强财政纪律,压缩财政赤字,降低通货膨胀率,稳定宏观经济形势;把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域;开展税制改革,降低边际税率,扩大税基;实施利率市场化;采用一种具有竞争力的汇率制度;实施贸易自由化,开放市场;放松对外资的限制;对国有企业实施私有化;放松政府的管制;保护私人财产权。
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