时间:2020-01-21 作者:财政部副部长 ★李勇★
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摘要:
面对国际金融危机的严重冲击,全党全国共同努力,有效遏制了经济的下滑态势,确保了经济快速回升向好。前不久召开的中央工作经济会议对目前的经济形势做出了新的判断,在决定继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的同时,强调了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性,从而给财政工作提出了新要求。财政金融部门要深入领会中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,认清形势、分清主次、抓住机遇、勇担责任,做好新一年的财政金融和主权外债管理工作。
一、世界经济呈现刺激性复苏,国际形势复杂多变
国际金融危机使世界经济陷入了二战以来最为严重的衰退中,世界各国为应对危机纷纷采取积极调控措施,政策力度历史罕见。G20领导人峰会作为各国政策协调的平台,协力推动了世界经济的复苏和整合。从2009年下半年开始,国际金融市场和房地产市场逐步好转,世界贸易呈现恢复性增长态势,经济复苏已经从一些新兴经济体扩展到世界多数国家,但是基础尚不稳固。当前的国际经济复苏具有短期性、脆弱性和复杂性,一些国际形势发展的新动向、新问题与我国发展休戚相关,值得我们密切关注和深入思考。
(一)新的国家政策风险正在积聚,增添了世界经济复苏...
面对国际金融危机的严重冲击,全党全国共同努力,有效遏制了经济的下滑态势,确保了经济快速回升向好。前不久召开的中央工作经济会议对目前的经济形势做出了新的判断,在决定继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的同时,强调了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性,从而给财政工作提出了新要求。财政金融部门要深入领会中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,认清形势、分清主次、抓住机遇、勇担责任,做好新一年的财政金融和主权外债管理工作。
一、世界经济呈现刺激性复苏,国际形势复杂多变
国际金融危机使世界经济陷入了二战以来最为严重的衰退中,世界各国为应对危机纷纷采取积极调控措施,政策力度历史罕见。G20领导人峰会作为各国政策协调的平台,协力推动了世界经济的复苏和整合。从2009年下半年开始,国际金融市场和房地产市场逐步好转,世界贸易呈现恢复性增长态势,经济复苏已经从一些新兴经济体扩展到世界多数国家,但是基础尚不稳固。当前的国际经济复苏具有短期性、脆弱性和复杂性,一些国际形势发展的新动向、新问题与我国发展休戚相关,值得我们密切关注和深入思考。
(一)新的国家政策风险正在积聚,增添了世界经济复苏的脆弱性
1.政府债务问题令人担忧。由于实施经济刺激计划,部分国家的财政赤字不断扩大,政策可持续性令人担忧。比如,美国2009财年的赤字将超过1.4万亿美元,相当于美国GDP的11.2%,远远高于3%的国际警戒线。继迪拜危机之后,惠誉、标普等评级机构先后降低了希腊、西班牙、墨西哥等国家的信用评级,爱尔兰、阿根廷也相继面临主权债务危机。
2.资产泡沫风险正在积聚。美国定量宽松的货币政策和财政赤字货币化极可能引发又一轮资产泡沫,美联储的资产负债表已从危机前的0.9万亿美元膨胀到了2.2万亿美元,全球流动性泛滥。大量热钱在美元贬值等预期推动下重新流入新兴市场国家,新的资产泡沫正在生成,给世界经济的恢复增长增加了不确定性。同时,国际大宗商品价格也在资金推动下震荡走高,给世界各国带来了输入性通胀压力和高昂的经济发展成本。
3.“退出策略”蕴含再次探底风险。刺激政策若退出过早,则可能导致经济“二次触底”;若退出过晚,则可能在增加政策成本的同时引发经济过热问题;若一国率先退出某些政策措施,则可能对他国产生负面“溢出效应”。因此,退出问题考验着各国领导人的政治智慧,并有赖于国际间的密切合作,潜在风险不容忽视。
(二)新的市场风险正在演化,抑制了经济回暖程度
这一次世界经济衰退的程度之深、范围之广、时间之长,决定了经济的复苏道路将曲折而漫长。从虚拟经济看,金融危机余波未了。尽管银行体系在政府救助下暂时渡过危机,但其中的大量不良资产仍然存在,金融系统的功能也还未完全恢复。据估计,目前美国仍有1/3的次贷风险尚未暴露,而欧洲更是高达2/3。从实体经济看,内生动力明显不足。以美国为首的许多发达国家失业率居高不下,私人消费依旧疲软,企业投资意愿不足,实体经济回升还面临较多的不确定因素。目前,金融危机的后续反应仍在继续,比如房地产泡沫破灭严重打击迪拜的商业地产,并最终引发迪拜债务危机,这为世界经济的复苏蒙上了阴影,时刻提醒着人们金融危机远没有结束,它到底将触手伸到世界经济的什么角落,对经济的影响到何种程度,仍有待持续深入研究。
(三)新的全球经济再平衡正在酝酿,减缓了世界贸易的复苏势头
全球经济不平衡由来已久,从上世纪80年代日本商品充斥美国市场,到90年代亚洲四小龙迅速崛起,再到这个世纪初新兴市场国家出口大幅增长,美国过度负债、超前消费的经济模式一直主导着整个世界的不平衡格局。归根结底,这种不平衡是发展阶段的不一致造成的,是发展程度的不平衡。与亚洲金融危机、美洲金融危机等不同,作为全球严重不平衡结果的国际金融危机,是首先在美国引发的,是美国金融衍生品过度发展和金融监管过度宽松的直接后果。金融危机的巨大冲击使各国尤其是发达国家意识到不平衡的诸多弊端,并着手讨论调整经济结构。
目前,全球经济正在两个层面上酝酿着再平衡。从消费和储蓄的层面来看,金融危机正在影响着美国居民的超前消费观念,美国的居民储蓄率已从危机前接近零的水平上升到2009年11月的4.7%。从经济结构的层面来看,美国政府对过去过度倚重进口和去工业化的经济增长模式进行了反思,开始重新思考提升汽车工业等制造业的地位。过去几十年来推动全球经济快速增长的“美国超前消费——亚洲被动制造”的经济增长模式,亟需进行优化调整,新的全球经济再平衡正在逐渐孕育过程中。但是,也必须看到,“再平衡”既是经济问题,也是政治问题,发达国家以“不平衡”来追究发展中国家在金融危机中的责任,以“再平衡”来抑制发展中国家出口,意图十分明显。如果发达国家刻意与发展中国家保持发展的巨大差距,全球经济“再平衡”将难以实现,下一次危机仍将不可避免。
(四)新的国际金融秩序正在讨论,G20峰会稳步推进金融改革
金融危机对美元的国际储备货币地位造成了严重冲击,美国主导的国际金融体系也暴露出过度创新、监管缺失和泡沫膨胀的病疾。重建国际金融秩序成为国际社会的强烈呼声和G20峰会的重要议题。一是改革国际货币体系。目前国际货币体系最大的问题就在于,美国作为最主要的储备货币发行国,在充分享受到铸币税等特殊利益的同时,却没有承担起维护世界流动性平稳增长的责任,这使得它可以任意地发行美元,维持过度借贷的经济模式,却让全球来承担流动性过剩带来的资产泡沫和通货膨胀风险。目前,随着新兴市场国家经济地位的不断提升,长期来看,国际货币体系将逐步走向多元化。二是加强国际金融监管。在G20伦敦峰会推动下,金融稳定理事会(FSB)成立,目前已在加强金融监管国际合作、构建宏观审慎监管体系等多个监管领域取得一定进展,并将进一步推动逆周期监管、金融创新监管等方面的改革,对国际金融发展将产生深刻、长远的影响。三是重组国际金融组织。在G20三次峰会的持续推动下,世界各国就国际货币基金组织和多边开发银行改革进行了多次讨论,发展中国家正在致力于提升在国际金融组织中的代表性和发言权。
但是,建立新秩序的道路必然是艰难并且曲折的。一方面,美国自然不会轻易放弃主导地位,欧洲国家也正在积极布局,意图树立在金融改革中的领导地位,日本、“金砖四国”等也都在积极争取更多的国家利益。另一方面,虽然国际金融体系的弊病显而易见,但各国提出的改革建议要么是过于宽泛的空想,要么就是未及根本的细节变动。究其原因,还是发达国家和发展中国家的发展利益不一致,在这种情况下,当前的国际金融秩序就很难从根本上进行变革。
(五)新的国际焦点正在升温,气候变化、贸易保护备受关注
气候变化问题事关地球和人类生存,目前已经受到各国的高度关注。一方面,CO2的排放量关系到一国的发展权和发展主权,另一方面,新能源技术和低碳经济有可能担当起刺激经济复苏、促进经济转型的重任。因此,气候问题既是环境问题,更是发展问题,实质上是各国为各自政治、经济利益进行的一场较量,是发达国家与发展中国家对发展经济空间的争夺。2009年12月,联合国第十五次气候变化大会在哥本哈根召开,但发达国家不但在责任承担上与发展中国家要求相去甚远,甚至意图摒弃“共同但有区别的责任”原则,压缩发展中国家的经济发展空间。2010年,联合国还将在墨西哥举办第十六次会议,可以预计,减排目标和资金支持仍将是斗争焦点。
此外,贸易保护主义甚嚣尘上,“再平衡”、“碳关税”等成为各国施行贸易保护的借口,仅美国2009年对我国发起的反倾销、反补贴调查就比2008年增加了9倍左右,在一定程度上抑制了世界经济贸易的复苏和持续增长。
总的来看,国际形势复杂多变,国际斗争尖锐激烈,我们必须站在经济大国和政治大国的战略高度上,以全球视角密切关注世界经济、金融、科技和政治格局的发展变化,增强在复杂多变的国际经济环境中的决策能力,变外部压力为内在动力,趋利避害,不断寻求新的发展机遇。
二、国内经济快速回升向好,战略机遇期结构性问题突出
(一)2010年经济将迈向更均衡的增长
1.从快速回升到平稳增长将是经济发展的总体路径。在政策推动下,我国经济快速企稳,2009年GDP增长8.7%,圆满完成保“八”任务。2010年,GDP增速有望实现中央经济工作会议确定的8%的预期指标,保持经济平稳较快增长。
2.从外需骤然下降到内外需共同拉动将是经济发展的主要动力。2009年前三季度,投资、最终消费分别对GDP贡献了7.3和4.0个百分点,而净出口则拖累GDP达-3.6个百分点,内需成为拉动经济增长的主要动力。2010年,“三驾马车”将更加平衡地驱动经济增长。一是出口增速将由负转正。虽然出口仍将受到贸易摩擦等因素的影响,但是随着世界经济的逐步回暖,出口将延续目前的回升趋势,有望对2010年的GDP作出正的贡献。二是投资将继续快速增长。在1.18万亿的新增中央政府公共投资中,2010年还有9900多亿的资金投入,将继续促进投资的快速增长;同时,受益于出口回升和垄断领域的市场化改革,民间投资也将进一步启动。三是消费有望加快增长。宏观政策明显向消费倾斜,消费的短期刺激政策和长期保障机制将得到进一步落实和完善,再加上消费者信心的提升,消费增长有望提速。
3.从信贷剧增到平稳增长将是经济稳定运行的总量条件。2009年,我国新增人民币贷款达9.59万亿元,为经济增长提供了充足的资金支持。2010年,我国将继续实施适度宽松的货币政策,但在全球经济开始复苏和国内经济恢复较快增长的情况下,货币政策必须增强针对性和灵活性,把握力度和节奏,密切关注市场走势进行“相机决策”,在保证经济增长所需货币供给的同时,严控通胀和资产泡沫风险。当前,人民银行已经开始利用央票和公开市场操作等多种货币政策工具进行微调。1月12日,人民银行宣布上调存款准备金率0.5个百分点。2010年的新增信贷目标是7.5万亿左右,应该可以在相对控制流动性的同时,满足经济平稳较快增长的需要。
(二)内生动力和结构问题制约经济可持续发展
在充分肯定成绩的同时,也必须清醒地认识到,虽然“保增长”取得了成功,但在“调结构”这个中长期目标上还有很长的路需要走。受国际金融危机影响,我国经济中长期存在的体制性、结构性问题有所暴露。
1.经济可持续增长的内生性动力相对不足。首先,政府投资占据主导地位,而民间投资相对不足。由于政府投资基本集中在重大项目和基础设施建设领域,国有企业主导的投资增速大幅反弹;相比之下,非国有企业投资增速较往年持平,二者形成鲜明对比。同时,与享受政府投资的项目相比,遭到危机重创的中小企业难以受到金融机构的有力支持,中小企业融资难问题依然存在。其次,外部需求具有不确定性,而国内消费增长空间有限。考虑到贸易保护主义影响进一步扩大,并且我国要与其他新兴市场国家争取贸易份额,贸易摩擦也将有所增加,出口形势仍然不容乐观。同时,居民消费的增长空间面临两大制约,短期来看,就业形势严峻拖累居民消费需求;长期来看,国民收入分配格局、社会保障制度等问题有待进一步改善,居民消费的可持续增长受到一定程度的制约。
2.经济发展中的结构性问题依然突出。一是产业结构有待优化。危机爆发以来,政府投资主要集中在第二产业,农业发展依然缓慢,服务业发展相对滞后,三次产业结构不尽合理。同时,传统产业升级换代尚未完成,新能源、新技术等新兴产业有待进一步发展。二是产能过剩存在隐忧。由于经济增长长期依赖投资增长,而连续多年快速增长的投资积累了大量的产能,很可能因为最终无法落实在消费上而出现产能过剩。此外,城乡发展和区域发展的不平衡,也是制约我国经济发展的深层次结构性问题。
3.通货膨胀预期增加了经济运行不确定性。2010年,在存量贷款、新增贷款和外汇流入的共同作用下,市场流动性将保持相对充裕。由于实体经济尚未完全恢复,资金的逐利性导致大量资金流入股市和房市,资产泡沫问题重现,增加了经济发展的不稳定因素。不仅如此,货币供应量的高速增长还引发了通货膨胀的预期和担忧,我国货币政策操作将面临着更复杂、更困难的操作环境。
4.农村金融发展依然相对滞后。当前,农村经济的发展迫切需要金融的支持,农民扩大再生产以及改善住所、提高生活水平、扩大消费能力都需要一定的资金融通安排,农业生产的风险也需要完善的保险保障机制。但是,农村信用体系不健全、农村金融组织机构不健全、农业风险保障机制不健全等诸多问题,严重制约了农村金融的健康发展。农村金融资源外溢现象突出,难以满足“三农”对金融的迫切需要。在2009年对部分省市的农村金融调研中发现,在国际金融危机和国内经济下行的影响下,农村金融供需矛盾更加突出。一方面,银行信贷业务重心进一步向大城市、大项目倾斜,对涉农贷款发放力度相对减弱。虽然各级财税政策对农村金融发展提供了一定的支持,但地方财力仍显不足,政策效应难以显现。另一方面,受经济下行的影响,农业生产比较收益进一步降低,加大农村信贷的风险,县域不良贷款情况令人担忧。农村问题是大问题,农村金融是大文章,需要各级财政狠抓实干、真抓巧干。
5.财政收支形势不容乐观。2010年是应对国际金融危机的关键一年,财政政策在国家的宏观调控中发挥着主导作用,预计财政收支矛盾将依然突出并可能甚于去年。一方面,为巩固当前经济向好势头,结构性减免税政策还需继续执行,财政收入短期内难以随经济回升而实现大幅增长。另一方面,为服务改革发展稳定大局,扩大消费需求、保障和改善民生等方面尚需继续加大投入力度,支出压力有增无减。
三、贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,承担更新更艰巨的任务
中央经济工作会议对2010年的工作进行了部署,明确了“积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”的政策基调。全国财政工作会议明确提出:要切实把思想和行动统一到深入贯彻落实科学发展观的要求上来,统一到中央对当前国际国内经济形势的科学判断上来,统一到中央的决策和部署上来,要更加注重结构调整、扩大消费、改善民生、财税改革和财政科学化精细化管理五个方面的工作。对此,各级财政部门一定要认真学习领会、贯彻落实,按照中央经济工作会议和全国财政工作会议的决策部署,认清形势、把握重点,加大工作力度。
(一)加大财政支持经济发展的力度,进一步促使金融支持经济平稳增长和消费稳步扩大
2010年,财政金融工作的核心任务就是要发挥好财政“四两拨千斤”的作用,以金融为手段、以市场为平台,实现经济持续稳定增长。一是研究对战略性新兴产业的支持,加大财政贴息、保费补贴等政策扶持力度,以财政资金撬动金融资源,培育新的经济增长点,提高自主发展能力。同时要深刻理解我国在哥本哈根会议上所承诺减排目标的巨大减排压力,研究如何将财政金融工作与支持低碳经济结合起来。二是要进一步明确财政金融政策和外国政府贷款的导向,更紧密地与当前宏观政策及公共财政职能结合起来,加大对中小城市和小城镇建设、对中小企业和下岗人员再就业的财政金融支持力度,想方设法扩大内需、改善民生。
(二)加大财政对农村金融的支持力度,将财政支持金融促进“三农”发展作为各项工作的重中之重
中央经济工作会议提出,要坚持市场机制和宏观调控有机结合,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,而财政资金通过金融平台支持“三农”,正是这一思想的集中体现。目前,农村金融环境已经有了较大改善,农村发展已经离不开农村金融的资金支持。可以说,财政金融支持“三农”的方式大有可为,关键就是要做到体制、机制创新。2010年初,中共中央印发了1号文件,进一步强调要“加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础”。可以说,2010年继续加大对“三农”的支持力度,提高支农的政策效果,将是财政工作的重中之重。各级财政部门要坚决贯彻落实中央1号文件精神,提高农村金融服务质量和水平,加强财税政策与农村金融政策的有效衔接,引导更多信贷资金投向“三农”,切实解决农村融资难问题;要进一步完善涉农贷款奖补机制,增加涉农贴息贷款规模,发展农村保险事业,推动农村金融机构改革与创新。
(三)加大金融体制改革力度,确保经济金融平稳发展
一是要从完善金融体系的全局出发,继续深化国有金融机构改革,推进进出口银行、出口信用保险公司的改制工作,促进农业银行、开发银行提高公司治理水平,重点做好金融资产管理公司改革。有条件的地方财政部门要深入研究地方金融机构的运行机制,做好地方国有金融机构的改制重组和完善公司治理等方面的工作。二是要从维护金融稳定运行的大局出发,加强财政金融监管,进一步完善市场化防范财政金融风险的保险保障机制。地方财政部门要认真研究地方金融机构、融资性担保公司等财务运行情况,关注地方财政金融风险。三是要从维护国有出资人权益的立场出发,进一步完善金融国有资产管理制度。地方财政部门要争取机会、创造条件,实现和强化地方金融国有资产管理。目前,财政部颁布的各项政策都明确了地方财政部门是地方金融国有资产管理的主管部门,地方财政部门应提高金融国有资产管理工作的主动性。
(四)加大制度建设和管理力度,切实优化主权外债管理模式
作为深化财经对外交流工作的重要组成部分,2010年要加强国际金融组织和外国政府贷款管理。一是要以稳定与贷款国的合作关系为前提。金融危机对发达国家的影响至今未消,因此,要认真研究受危机影响后贷款援助国的经济政策和贷款援助的动向以及贷款的优惠条件变化,做好应对工作。二是要以完善的管理制度为抓手。在前两年外国政府贷款管理制度建设卓有成效的基础上,各级财政部门要进一步制定完善外国政府贷款申报审批流程、外债采购工作管理等相关办法,同时要狠抓制度执行。三是要以精细的贷款项目管理为基础。各级财政部门要深刻总结外国政府贷款管理的经验,全过程地跟踪贷款项目经营管理情况,将科学化、精细化的原则切实贯彻到外国政府管理工作中去。此外,中央层面还要加强对主权信用评级以及主权外债等问题的研究。
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