我国利用国际金融组织和外国政府贷款,对于缓解发展资金短缺、借鉴吸收国外先进理念和成功经验起到了重要作用。随着我国国力的不断增强和发展环境的不断改善,利用国外贷款的决策基础发生了相应变化。当前我国利用国外贷款进行政府融资,应以弥补财政体制缺憾和吸收借鉴国外先进理念、成功经验作为基本出发点,并应通过限制竞争性领域项目的国外债务融资规模,防止国外贷款对国内资本市场产生“挤出”效应。
一、政府通过举借外债弥补财政体制缺憾
始于1994年的分税制财政体制,在不断改革中得到逐步完善,已经成为与我国市场经济体制基本适应的公共财政体制,为加快法治财政进程打下了基础。但由于行政体制改革相对滞后,与财政体制密切关联的事权界定不够清晰,事权下移、责任到底的现象比较普遍,也由于体制性转移支付难以规范处理千差万别的具体情况,难以有效解决所有体制性问题。在一些地方和部门,特别是县级以下地方,财力与事权在不同程度上还存在着结构不对称、责任不匹配、财力不均等的状况,使一些地方、部门的可用财力比较紧张,主要是财政发展性支出不足,造成大型基础设施建设进程滞后,公共服务能力不足,公共服务水平滞后于公众期望,这些现象从客观上反映出财政体制存在的缺憾。
为了有效解决体制制约,政府或其部门在财力增长预期较好、公共项目评估结果满意、事业收入预期稳定、政府债务风险监测指标处在可控范围内情况下,积极谋划利用外债资金实施发展项目是加快经济和社会事业发展的有效举措,在时间和空间上,延长了公共资源配置关系链条,扩展了公共经济资源调控手段,增加了公共经济资源配置的灵活性。政府通过举借外债筹集建设资金,对于弥补财政体制缺憾,打破瓶颈制约,建立良性循环发展机制,促进地方经济社会快速协调发展,具有重要意义。所以,弥补财政体制缺憾是政府举借外债的重要原因,通过外债融资破解发展难题是弥补财政体制缺憾的现实有效举措。
二、通过外债项目吸收借鉴国外先进理念和成功经验
当前,与我国有贷款合作关系的世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织以及二十多个国家的政府和金融机构,他们在很多方面有着国际一流的管理理念、管理技术、实施经验、监测方式、评价方法,对于确保项目成功实施,实现投入产出效率,收到预期成效,促进发展可持续性,具有重要的借鉴意义。
(一)项目论证的科学性。国际金融组织合作项目具有一定的谨慎性,所有项目必须经过充分论证。譬如:项目对环境的影响,测定项目所带来的环境污染后果和对清洁发展的影响;项目对气候变化的影响,测定项目所产生的热气体排放及对气候变暖的影响;项目对历史文化的影响,测定项目对特色历史文化内涵的冲击和对文化多样性的影响;项目对经济的影响,测定项目带来的经济效益和对经济可持续性的影响等。相比之下,我国的一些项目单位自行组织论证、为上项目而论证、为争取项目而论证,其后果是结论偏颇,项目不能达到最佳效果,甚至有些项目带来了明显的负面影响。
(二)项目实施的严密性。国际金融组织贷款项目非常重视前期工作,这是项目成功的重要经验。项目决策具有严格的程序、时间和标准约束;项目实施中采购招标程序严格,咨询专家服务采购、工程服务采购和货物采购,实行严格的国际招标;项目资金拨付实行报账制,并非在签约后办理资金划账,一次落实债务;项目资金支付过程中加强审核监督,有效控制不合理支出,确保实施效率;项目财务管理与考核严格,通过一定的财务手段确保资金安全和财务有效。
(三)项目规划的关联性。项目建设的目标不仅仅是产出,更关注结果,是国际金融组织实施项目的一个重要理念。即建设一座桥、一座水库、一所学校,在关注产出的同时,还包含成效和影响的相关性目标,即以结果为导向。遵循“产出是可以用预算买到的,而结果是不能用钱买来的”结果导向原则。一个事物的诸多结果往往是相互矛盾的,诸如方便了交通而加重了尾排、产出了扶贫学校忽视了师资的缺少等。将成效和影响统筹衡量,关注综合结果与主要目标的一致性,如果关注重点只是项目产出本身,就可能忽视产出实际带来的诸多反向结果,使项目产出诸多的负效应,而这种负效应对于直接承受者往往是沉重的甚至是致命的。譬如以解决水资源匮乏为目标的建设水库行动,却增加了大坝安全风险,对于坝址下游居民的威协是致命的。
(四)项目评价的独立性。以世行为代表的国际金融组织,非常注重发展评价。在对支出或项目进行评价方面,又非常注重评价的独立性,确保独立评价才能实现客观评价。客观性是项目评价的关键要素,而确保评价的客观就要保证评价者和评价过程的独立性。世行和亚行设有独立评价局,对项目进行独立评价,评价中对项目参与者和利益相关者的调查、询问、测评都是互相独立的。有的聘请社会专家进行评价,做出评价结论不受利益相关方的影响。有的项目对评价内容进行跟踪监测,如对非志愿移民的生活状况,通过较长时间追踪观察,客观了解移民满意程度及搬迁后状况是否得到改善,这对于我们有很强的借鉴意义。
吸收先进理念和成功经验,其借鉴重点在公共项目建设与管理领域。需要在借鉴吸收方面形成共识,并对先进理念和成功经验进行整合,以促进国内投资项目与利用国外贷款项目互相借鉴。
三、降低对国内资本市场的“挤出”效应
我国利用国际金融组织和外国政府贷款实施项目,主要是用于建设周期长的公益性项目,通常是市场主体没有足够参与积极性的项目,是公共产品提供的一种途径,目前没有明显的“挤出”效应。但外国政府贷款三类项目一般属于企业主体向国外举借的债务,政府不当债务人和担保人,转贷银行为贷款企业担保。随着我国国力的增强和民间资本的壮大,三类项目应当严格控制上马。一是企业重组频繁导致借款主体不稳定,影响借款主体还款责任的履行;二是企业资信高低不齐与债务偿还期限长的状况,增加了还款责任上可能出现的“道德风险”;三是产生对资本市场的“挤出”效应,主要表现为对机会的挤占和对资本市场初期完善的冲击,影响资本市场的繁荣,降低资源资本配置的效率。财
责任编辑 陈素娥