时间:2020-01-21 作者:刘颖 何春玲 赵大全 (作者单位:人力资源和社会保障部农保司 财政部财政科学研究所)
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摘要:
“养老”一直是关乎人类生存的基本问题之一。在自给自足的小农经济时代,“养儿防老”是一种自发形成的养老方式。在现代社会,大多数人不再拥有土地等生产资料,养老方式因而转变为社会性的制度安排。目前,我国人口老龄化速度远远快于其他大多数国家,老龄化问题日趋严重,60岁以上的人口已达到了1.5亿,占总人口的12%以上,其中,居住在农村的超过1亿。对于一个以农村人口为主体的发展中国家而言,这无疑具有极大的挑战性和风险性。因此,有效解决农村社会养老保险问题是实现广大农民老有所养的德政善举,也是我国应对老龄化,顺利实现乡村社会向城市社会、农业社会向工业社会、静态社会向动态社会多元转型的必要条件。
2009年以来,我国在10%的县(市、区、旗)开展了新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点,并计划逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保的本质特征可以概括为以下几个方面:
一大亮点:国家财政全额支付最低标准基础养老金。从政府承担责任大小的角度来看,我国的养老保险制度可以分为政府主办、政府主持、政府主导、政府倡导四种类型。基本养老保险由政府主办,政府对其负有完全责任...
“养老”一直是关乎人类生存的基本问题之一。在自给自足的小农经济时代,“养儿防老”是一种自发形成的养老方式。在现代社会,大多数人不再拥有土地等生产资料,养老方式因而转变为社会性的制度安排。目前,我国人口老龄化速度远远快于其他大多数国家,老龄化问题日趋严重,60岁以上的人口已达到了1.5亿,占总人口的12%以上,其中,居住在农村的超过1亿。对于一个以农村人口为主体的发展中国家而言,这无疑具有极大的挑战性和风险性。因此,有效解决农村社会养老保险问题是实现广大农民老有所养的德政善举,也是我国应对老龄化,顺利实现乡村社会向城市社会、农业社会向工业社会、静态社会向动态社会多元转型的必要条件。
2009年以来,我国在10%的县(市、区、旗)开展了新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点,并计划逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保的本质特征可以概括为以下几个方面:
一大亮点:国家财政全额支付最低标准基础养老金。从政府承担责任大小的角度来看,我国的养老保险制度可以分为政府主办、政府主持、政府主导、政府倡导四种类型。基本养老保险由政府主办,政府对其负有完全责任,依靠一定的财政投入,直接参与建立和管理,并确保基本养老金按时足额发放;企业年金制度由政府主持,政府要为其建立和发展创造必要平台,给予税收方面的优惠政策,但并不直接参与管理;补充养老保险由政府主导并为其建立创造有利条件,通过政策优惠等非强制措施引导和规范;非制度性养老保障措施由政府倡导,政府应通过教育等方式予以宣传。
根据公共养老保险制度的属性,国家应切实承担起对农村基础养老金的财政供给责任,这是实现新农保“保基本”目标的基础。只有这样才能维持制度的有效运行和稳定发展。加大公共财政对农村社会养老保险的投入对于建立新农保有重要意义,不仅可以完善筹资结构,激励农民缴费,还有助于提高制度的稳定性和可持续性以及社会养老保险保障水平。
两大创新:基础养老金和个人账户养老金相结合;个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。与以农民自我储蓄为模式的老农保相比,新农保的这两个显著特点,强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则要求。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助,对东部地区补助50%,确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的,这体现了新农保制度的基本性、公平性和普惠性。地方财政对所有参保农民给予缴费补贴,对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费,对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。个人账户养老金根据本人缴费多少和年限长短,有高有低,多缴多得、长缴多得,反映了个人收入、地区发展、集体组织实力等方面的差距,体现了权力与义务相对应的原则。
三大体现:公平与效率的结合、城乡养老保险制度的衔接、多方因素的统筹兼顾。新农保采用社会统筹与个人账户相结合的基本制度模式,符合中国国情,有利于把公平与效率较好地结合起来。同时,与目前城镇职工基本养老保险制度模式基本保持一致,有利于城乡养老保险关系的转移衔接,符合农民工就业流动性大的特点,顺应城镇化的发展趋势。新农保还体现了各方面因素的统筹兼顾。从制度整体设计看,国家统一与地区特色相结合;从尊重文化传统的角度看,邻里互助、家庭和集体保障与国家保障有机结合;从运行机制看,与我国的法制、监督、管理、实施系统相协调;从财力保障机制看,与国家财力和公有土地制度相适应;从责任分担机制看,政府、个人、企业和社会等责任主体之间分担明确。政府承担基本保障的主导责任,重心在于财政支出与监督管理,同时,受保障者也承担相应责任。
四大原则:保基本、广覆盖、有弹性、可持续。“保基本”就是要从农村实际出发,低水平起步,筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应,既保障农村老年人的基本生活,又为今后逐步提高标准留出空间。“广覆盖”就是要靠制度和政策的吸引力,将尽可能多的农村居民纳入。地方财政对农民缴费实行补贴,是实现“广覆盖”目标的重要支撑。从农村当前情况看,不少集体经济组织实际上并没有多少能力对参保农民予以补助,部分个人缴费也有一定困难。由地方财政对农民缴费实行补贴,有利于调动农民参保积极性、帮助困难群众参保以及增加个人账户积累。“有弹性”就是要根据中央确定的基本原则和主要政策,因地制宜,制定具有一定灵活性的具体办法和实施方案。“可持续”就是各级财政有能力支付,广大农民能够承受,在确保安全的前提下实现新农保基金的保值增值。
从国际经验来看,足够支付的养老保险基金、财政的可持续发展、养老保险体制的现代化是养老保险制度成功的三大要素。对我国农村社会养老保险制度而言,公共财政的可持续性支持是成功的关键。体现在以下三个方面:
支持开展新农保试点。为了支持新农保制度的建立,中央和地方财政都加大了投入力度,对新农保既“补入口”,又“补出口”。所谓“补入口”,就是在农民参保缴费环节给予财政补助;所谓“补出口”,就是在新农保养老金待遇支付环节给予财政补助。中央财政主要负责“补出口”,即对国务院统一确定的基础养老金部分,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助,补助基数每人每月55元。地方财政补助政策则既要“补入口”又要“补出口”。“补入口”主要有三项政策:一是对农村居民个人缴费每人每年至少补30元;二是为鼓励参保农村居民多缴费,地方财政按照“多缴多补”的原则,对选择较高档次标准缴费的,给予适当鼓励;三是对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。“补出口”具体有三种情况:一是对国务院统一确定的基础养老金部分,东部地区需要安排50%的补助资金;二是鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异,地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准;三是为鼓励参保农村居民长期缴费,增加个人账户积累,对缴费超过一定年限的,地方政府可适当加发基础养老金。正是由于财政对新农保切切实实的投入,才真正调动起了农民参保的积极性。
推动建立全覆盖的新农保体系。目前,新农保试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),财政支出不到100亿元,只占2008年全国财政收入的1‰。但是,随着试点范围逐步扩大,参保农民越来越多,加之农村老年人口以年均500—600万的规模递增,财政对新农保的支出基数会逐年增大,这对中西部地区的地方财政将是一个严峻的考验。因此,公共财政尤其是中央财政支持的可持续性是建立新农保体系必不可少的推动力。
维持新农保体系长期稳健运行。静态地看,如果建立全覆盖的新农保体系,以每人每月55元,即每年660元的补助基数计算,现有的1亿农村老年人一年共应领取基础养老金660亿元,只约占2008年6.13万亿财政收入的1%左右。然而,人口结构的巨变将是我国农村社会养老保险制度面临的最大挑战。据预测,从2001年到2020年,我国平均每年增加800—900万老年人口,年均增长速度达到3.28%,大大超过总人口年均0.66%的增长速度,人口老龄化进程明显加快。到2030年,城乡60岁以上老年人将占全国人口的25%左右,其中,农村60岁以上老年人的比例会更高。在这种国情下,公共财政支持的可持续性对维持新农保长期稳健运行就显得至关重要,只有持续不断地向新农保体系输送“营养”,并且每年不断地增加“营养”,才能保证其正常运行。
要想在2020年基本建立起覆盖范围广、保障水平高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法治化、管理规范化、服务社会化的比较健全的农村社会养老保险体系,并保障其长期持续稳健发展,就必须未雨绸缪,在增强财政支持的可持续性上下足功夫。一要加大财政投入,多渠道筹集资金,建立科学合理的社会保障筹资机制。二要理性安排支出,建立科学合理的待遇确定和调整机制。三要实行精细化管理,健全社会保障基金管理机制。四要明晰财权事权,建立健全中央与地方的责任分担机制。五要加快社会保险立法,建立专门为新农保保驾护航的法律机制,以保证财政投入逐步增加及资金流动的充足、高效,同时防范资金流失或滥用。财
责任编辑 韩璐
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