时间:2020-01-20 作者:董妍 (作者单位:财政部农业司)
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摘要:
福建省山多林多,是南方重点集体林区之一,但长期以来普遍存在造林难、护林难、防火难、农民增收难和干群关系处理难等问题,特别是集体林产权不清、经营主体缺位的问题,一直困扰着福建林业的发展。为了加快林业发展,进一步发挥林业在经济社会发展中的重要作用,福建省于2002年在武平县进行了集体林权制度改革试点,2003年在全省开展集体林权制度改革;从2004年起,永安市、邵武市等地开展了配套改革试点;2006年又出台政策全面推进配套改革。
主体改革稳步实施
福建林改是一次还山于民、还利于民、还权于民的具体实践。林改以产权为核心,重在“四权”(所有权、经营权、处置权、收益权)同落实。一是明晰所有权。以人口、农户为单位均分、均包,把集体林木所有权和林地使用权明晰到户,实现“耕者有其山”,使农民成为集体山林的主人。二是放活经营权。放开木竹经营,由农民自主决定经营方向和经营模式,确立农民作为集体林区经营主体的地位。三是落实处置权。进一步简化林政管理手续,放宽商品林采伐限制,允许森林资源依法流转,让农民拥有较大的处置权力。四是确保收益权。降低木竹税费,调整利益分配,使农民从林业经营中真正得到实惠。同时,发放全国...
福建省山多林多,是南方重点集体林区之一,但长期以来普遍存在造林难、护林难、防火难、农民增收难和干群关系处理难等问题,特别是集体林产权不清、经营主体缺位的问题,一直困扰着福建林业的发展。为了加快林业发展,进一步发挥林业在经济社会发展中的重要作用,福建省于2002年在武平县进行了集体林权制度改革试点,2003年在全省开展集体林权制度改革;从2004年起,永安市、邵武市等地开展了配套改革试点;2006年又出台政策全面推进配套改革。
主体改革稳步实施
福建林改是一次还山于民、还利于民、还权于民的具体实践。林改以产权为核心,重在“四权”(所有权、经营权、处置权、收益权)同落实。一是明晰所有权。以人口、农户为单位均分、均包,把集体林木所有权和林地使用权明晰到户,实现“耕者有其山”,使农民成为集体山林的主人。二是放活经营权。放开木竹经营,由农民自主决定经营方向和经营模式,确立农民作为集体林区经营主体的地位。三是落实处置权。进一步简化林政管理手续,放宽商品林采伐限制,允许森林资源依法流转,让农民拥有较大的处置权力。四是确保收益权。降低木竹税费,调整利益分配,使农民从林业经营中真正得到实惠。同时,发放全国统一式样的林权证,以法律形式保障农民的合法权益。
目前,福建林改的主体改革工作基本完成,已明晰产权的村有11602个,占有改革任务村的99.5%;完成明晰产权面积7549万亩,占应改革面积的97%;集体商品林已登记面积7511万亩,占应登记面积的95%。
配套改革全面实施
在开展主体改革的同时,福建省还全面推进以“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”为主要内容的配套改革工作。
(一)创新生态公益林管护机制。2007年10月,福建在全省推进生态公益林管护机制改革,模式主要有三种:一是落实到户,联户管护。林农对山林依赖性强的地区,将集体生态公益林的管护落实到户,再联户管护。联户形式可按自然村、村民小组或地块进行组合。对于自然村或村民小组面积过大、人数过多的,也可以进一步化小组织。补偿资金与利用收益,按股均分到户,确保收益均等。二是责任承包,专业管护。林农对山林依赖性一般或者不强的地区,采取先村内后村外的方式,确保村内有承包意愿的村民都能够承包到山林。由村集体将承包面积和权利、责任、报酬等张榜公布,公开发包。森林生态效益补偿基金除按规定用于承包管护等费用外,其余按照“集体所有、成员共享”的原则,在明确责任义务的前提下均分到户。林下利用的收益分配,兼顾管护主体、村集体和全体村民三者的利益,具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。三是相对集中,委托管护。林农对山林没有依赖性的少林地区,或生态公益林面积较小、零散、难于管护的,可采取村内优先的办法,依法通过公开、规范的程序,将生态公益林委托给村民或附近的国有林场、林业采育场管护。目前,福建省已经完成生态公益林管护机制改革面积2573万亩。
此外,福建省还在多渠道筹集森林生态效益补偿基金方面做了一些尝试。林改后商品林经营收益大幅提高,公益林与商品林收益反差加大,公益林保护的压力增大。为此,2007年,福建启动了江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿工作,以2005年城市工业和生活用水量为依据,综合考虑各地生态公益林数量及对流域的贡献大小、地方经济发展水平等因素实行江河下游地区对上游地区的补偿,当年筹集补偿资金8590万元,使全省4294.3万亩公益林补偿标准由原来的每亩5元提高到每亩7元。2008年又出台《福建省水资源条例》,明确规定要从征收的水资源费中安排资金用于公益林补偿。
(二)推进林权抵押贷款和森林保险。林改后,福建省针对农户贷款难的问题,开展了林权抵押贷款试点。省政府建立了林业融资改革联席会议制度,省林业厅也与各金融机构建立了会商制度,为林权抵押贷款提供组织、保障。因地制宜,探索抵押贷款有效模式,包括林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、农户联保贷款、政府信用贷款。操作中为便民惠民,简化了评估程序和放贷手续,如对信用村、户,林权抵押贷款免予评估;对非信用村、户,以造林成本为基础评估林木价值,即近成熟林按每亩500元、中龄林按每亩400元、幼龄林按每亩300元评估。为完善服务、防范抵押贷款金融风险,林业部门履行“一个确认、两个承诺”制度,即确认林权证的合法性和真实性;在抵押贷款期间未经抵押权人同意,不得发放林木采伐许可证、不予办理林权变更手续,以利于防范和化解金融风险。目前,全省累计发放林权等林业资产抵押贷款46.4亿元,累计发放林业小额贷款14.1亿元。
与此同时,按照政府推动、市场运作、先易后难、稳步推进的原则认真做好森林保险工作。在森林保险的费率和保额的确定上,本着收支平衡、略有节余的原则,既考虑到林业生产经营者的缴费能力和基本保障需求,又考虑到保险公司的风险防范水平和经营的稳定,实行低保率、低保额,实现双赢。在保险品种上从森林火灾保险和扑火队员人身保险做起,在投保人上先从国有林场、造林大户做起,在树种上先从短周期树种做起。试点期间种植户个人承担80%的保险费,省级政府补贴20%。2005年省林业厅从省级财政安排的林业专项中划出200万元,2007年又安排了100万元,用于建立森林保险风险准备金制度,保险公司在开展森林保险业务中,当年赔付率超过80%时,由风险准备金予以适当补助,当年赔付率不足80%时,通过一定方式,转入风险准备金。各市、县(区)也拿出了一定的资金作为风险准备金。截至目前,全省承保森林面积新增174万亩,累计达404万亩,保费收入新增191万元,累计达555.8万元,在一定程度上减少了经营者的风险。
(三)提高林业生产组织化程度。为了实现千家万户对接大市场、促进农村经济结构优化和合理配置林业生产要素,福建省加快了林业合作经济组织和专业协会建设。一是政府推动,群众自愿。在林农自愿和明确利益的基础上,鼓励、推动林农以亲情、友情和资金、技术为纽带,以家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式,组建林业合作经济组织。加强互助合作,将生产、加工、流通等环节紧密连结起来,解决一家一户难以办到的事情。二是政府搭台,会员自主。按照“自办、自营、自管”的原则,引导林农联合组建林木种苗、花卉、名特优经济林、笋竹业、护林联防、森林病虫害防治、林产品加工营销等各类专业协会。同时,建立健全了森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织制度,为广大林农、林业合作经济组织和专业协会提供方便快捷的中介服务。三是建章立制,规范管理。帮助和指导林农制定合作经济组织、专业协会章程,指导林业合作经济组织加强成员大会、理事会和监事会等“三会”制度建设,确保林业合作组织及其成员的利益不受侵犯,使合作经济组织在规范中发展、在发展中规范,逐步走上合法化、规范化轨道。四是政策扶持,促进发展。各级财政、税务、金融、工商和社团管理以及林业主管部门,制定针对林业合作经济组织和专业协会的优惠政策,促进了合作经济组织发展壮大。至2007年底,全省已成立林业合作经济组织25013个,经营面积1118万亩,涉及人数50万人。其中,家庭合作林场21579个,经营面积554万亩;股份合作林场3308个,经营面积387万亩;全省参与建设原料林基地的企业126个,建设基地面积达177万亩。此外,全省还建立1000多家林业专业协会,有力促进了林业规模化、专业化、集约化经营。
(四)改革商品林采伐管理制度。福建省利用森林采伐管理制度改革试点的时机,提出了“以森林资源为基础,以森林经营方案为依据,科学安排林木采伐”的改革思路,进一步突出商品林采伐改革。在永安市、南平市延平区、龙岩市新罗区、建瓯市等10个县(市)各挑选1—2个乡镇开展改革试点,以放活商品林管理为目标,改进和完善采伐管理制度。改革的重点在县(市)森林经营规划的总控下,积极引导广大林农自主编制和实施森林经营方案,让老百姓尽早公平公正地获得采伐指标,并以面积控制商品林采伐,积累经验后逐步扩大试点范围。
(五)完善林业管理、服务体系。建立了林权登记管理机构—林权登记中心,并建立健全了林权登记管理制度。目前,全省各地共成立了63个林权登记管理机构,规范了林权登记管理。成立了林业综合行政执法机构——林业执法总队,目前全省共成立了44个林业综合行政执法机构,集中了林业行政处罚权,解决了以往林业多头执法的问题,改善了执法环境,强化了依法行政,提高了执法效率。还在县级建立林业服务中心、在乡镇建立分中心,形成互动互联、网络化的服务构架,为林农就近办理涉林事务提供及时、良好的“一站式”服务。
(六)规范森林资源流转。修订了《福建省森林资源流转条例》,以法律形式规范森林资源流转;依托林业服务中心,为森林资源的公开、公平流转提供了平台,促进了林业生产要素的有序流转和资源优化配置;引导林农限期(一个轮伐期)、限量(部分林权)、现货(现有近成熟林)流转。
林改成效初步显现
林改有效解决了制约林业发展的产权问题,实现了“山定权,树定根,人定心”,集体林业焕发出了新的活力,林区经济社会发生了深刻变化。
(一)激活了林业发展机制。林改确立了农民在林业经营中的主体地位,调动了广大农民和社会各界参与林业发展的积极性。造林实现了从“要我造”到“我要造”的转变,出现了争苗造林的景象。2005年以来,全省植树造林总面积连续三年超过200万亩,比改革前翻了一番,非公有制造林比重从2002年的40%提高到2007年的80%。通过林权抵押贷款,林农获得了发展林业生产的资金。2004年以来,全省共发放林权贷款40.1亿元,其中,小额贷款11.6亿元。森林资源快速增长,据统计,全省林地面积净增500万亩,达1.15亿亩;森林覆盖率增长2.44个百分点,达62.96%,仍居全国第一;活立木蓄积量达4.967亿立方米,净增长7910万立方米。
(二)推动了林业产业发展。林改吸引了社会资金向林产业涌流集聚,促进福建林业产业快速发展。2007年全省林业总产值达1180.75亿元,比2002年增长85.67%,年均增长17%,是历史上增长最快的时期。其中,林业工业企业总产值达731.43亿元,比2002年增长195%。林业产业加快集聚,初步形成了海峡两岸(三明)现代林业合作实验区、莆田秀屿国家级木材贸易加工示范区、闽北林产工贸园区、中国(建瓯)笋竹城等林产业集中区,林产业成了许多市、县的支柱产业。林业产业结构不断优化,2007年林业一、二、三产分别为346.35亿元、814.75亿元、19.66亿元,工业产值比例逐步加大,已占林业总产值的68.23%(全国平均水平为48.8%);林产工业发展领域不断拓展,已经由原来单一的木材利用向生物制药、生物农药、生物化工、生物质能源开发等方面转变;森林生态旅游蓬勃发展,全省已建成省级以上森林公园83个,面积255万亩,现有20个“森林人家”示范点、92处授牌经营点。品牌战略成效明显,至2007年,福建省林产品中有“中国名牌产品”2项,“中国驰名商标”4项,“国家免检”产品7项,“福建省名牌产品”86项,以品牌推动产业发展的效应正在显现。
(三)提高了林农持续增收能力。农民拥有了属于自己的生产资料,富余劳动力有了新的就业渠道,实现了劳动力就地转移,夯实了农民增收的基础。林改实现了林业经营效益与收入直接挂钩,使得农民舍得投入,“把山当田耕,把竹当菜种”,提高了林地单位面积产出效益,提升了山林价值,促进了农民增收。全省林地平均每亩每年租金由林改前的3—5元上升至目前的10—30元,森林资源流转价格由平均每亩300—500元上涨至目前的1000—2000元,小径材价格由每立方米150—300元上涨至目前的600—700元,眉径10寸的竹材每根由7—8元上涨至目前的16—18元。据统计,2003年以来全省农民人均林业收入每年增长30%以上,南平市、三明市等主要林区的农户,从林业生产经营中获得的收入已占其家庭收入的一半左右。
责任编辑 冉鹏
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