时间:2020-01-20 作者:李伟 (作者单位:宁夏回族自治区财政厅)
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摘要:
在现代社会中,财政转移支付是促进社会收入分配公平最为有效的宏观工具,也是我们构建和谐社会的必然选择。而目前我国的财政转移支付由于自身的一些制度性缺陷,在促进收入分配均等化方面依然任重道远。若以完全均等化为目标进行制度重建,可能会由于利益的剧烈调整,加剧地区之间的利益冲突,同时还会促使“平均主义”倾向抬头,而损害社会生产的效率。因此,可以在和谐社会理念导向下,推进财政转移支付渐进式变革。
一、无条件转移支付目前,无条件转移支付主要有两种形式:税收返还、财力性转移支付。
(一)以收入均等化为目标变革税收返还。在对税收返还的现状分析中,可以看出,以注重“基数法”来设计的税收返还方案更多体现的是既得利益。虽说在返还税收的使用上没有任何限制,体现了无条件性,但对于获得税收返还的多少却是以当地经济发展水平为条件的,发达地区的增值税和消费税总额多,那么相应的税收返还就多,落后地区的两税少,税收返还就少,完全起不到平抑收入差距的作用,反而会拉大收入差距。中央财政获得的两税收入,在分配时不但要考虑税收来源地的支出需要,还应从全局出发,以促进地区间公共服务水平的均等化为最终目标。具体做法可以...
在现代社会中,财政转移支付是促进社会收入分配公平最为有效的宏观工具,也是我们构建和谐社会的必然选择。而目前我国的财政转移支付由于自身的一些制度性缺陷,在促进收入分配均等化方面依然任重道远。若以完全均等化为目标进行制度重建,可能会由于利益的剧烈调整,加剧地区之间的利益冲突,同时还会促使“平均主义”倾向抬头,而损害社会生产的效率。因此,可以在和谐社会理念导向下,推进财政转移支付渐进式变革。
一、无条件转移支付目前,无条件转移支付主要有两种形式:税收返还、财力性转移支付。
(一)以收入均等化为目标变革税收返还。在对税收返还的现状分析中,可以看出,以注重“基数法”来设计的税收返还方案更多体现的是既得利益。虽说在返还税收的使用上没有任何限制,体现了无条件性,但对于获得税收返还的多少却是以当地经济发展水平为条件的,发达地区的增值税和消费税总额多,那么相应的税收返还就多,落后地区的两税少,税收返还就少,完全起不到平抑收入差距的作用,反而会拉大收入差距。中央财政获得的两税收入,在分配时不但要考虑税收来源地的支出需要,还应从全局出发,以促进地区间公共服务水平的均等化为最终目标。具体做法可以以两年为一个调整周期,在最初两年,把目前中央下划地方的税收返还总额的20%不再返还,而是留在中央财政,统一按人口、人均收入、税收努力等因素进行分配。以后每一个调整周期增加20%,直到把全部税收返还都变成以“因素法”在全国范围内进行分配的转移支付形式。这种渐进方式可以留给地方政府充分的时间来调整其支出。对于发达地区,由于税收返还额的减少,可以使它缩减一些开支,而落后地区因所获转移支付额增加,会相应增加对公共服务的开支,从而有效地促进地区公共服务水平均等化。当然,目前也确实存在进行这种变革的外部条件,因为发达地区除两税外,其它税收来源也很丰富,使其有能力适应中央减少对其税收返还的状况。
(二)分层促进均等化的财力性转移支付变革。从目前财力性转移支付的总规模来看,促进地区差距缩小的一般性转移支付与民族地区转移支付所占比重较低。现行的一般性转移支付主要是以弥补地方财政收支差额为目的,比重低显然无助于促进地区公共服务水平的均等化。如果以公式法、因素法来设计,那么各地人均财政收支应作为重要的因素来分配转移支付资金,在东部财政状况比较好的地方就可能得不到转移支付,而西部财政困难地区可能得到更多的转移支付,体现了向西部倾斜的政策,公共产品的提供也才可能在全国范围内达到均衡。另外,加强对民族地区的转移支付也是缩小地区差距的重要手段。因为少数民族大部分居住在中西部,支持老少边穷地区发展是国家一贯的原则。为此,可以在一般性转移支付的考虑因素中,对少数民族地区增加民族因素,如可以另加一般性转移支付额的10%,不能太高,也不能太低,以利于民族团结,这也是社会和谐的一个重要标志。
二、有条件转移支付
有条件转移支付就是各类专项拨款,其内容繁杂,管理较混乱,资金使用效率较低,途中损耗较严重,亟待改革。为了突出国家的政策重点,具体化解经济发展的瓶颈问题,应有重点地对几个重要方面进行专项拨款,以发挥资金的集中优势,解决现实问题。
(一)义务教育专项拨款。为了使全国的孩子接受到大致水平相当的教育,应该把教育的投入分成两块,其中教师工资完全通过中央财政的转移支付来予以满足,为吸引人才,可以适度向西部地区倾斜;对于教育过程中发生的各种公用经费,中央和地方应共同承担,地方主要应由省级政府承担,这样可以缓解农村税费改革后县级、乡级财政的收支困难,同时促进地区内教育水平的均等化。地方与中央分摊的费用比例应根据地区不同分别设计,如西部地区为2∶8,中部地区为4∶6,东部地区可以完全由地方政府承担校舍维修等费用支出,其它分别以经济发展水平的不同区分为6∶4或8∶2。目前我国义务教育经费投入中,县级政府承担了87%,而中央政府只承担了2%,希望这种状况在不久的将来会发生改变。
(二)社会保障专项拨款。现在社会保障中,基本养老保险的个人账户完全由个人的缴款予以充实,这对收入条件不错的城镇居民来说不会有多大影响,但如果扩展到所有人,包括农村居民,仍采取这种一刀切的方式显然有悖公平。因为如果按收入比例缴款,筹集数额较少达不到保障的目的;如果按定额缴款,农民承担不起,所以国家应通过专项拨款方式予以满足。当然,拨款的数额应以保障接受者达到当地正常的生活水平为标准,而不是全国统一的平均主义。资金来源可以是原来国家用来弥补城镇居民个人账户3%的部分,也可以通过发行福利彩票的方式来筹集。在财力有限的条件下,可采取循序渐进方式,但一定要使基本养老保险覆盖城乡所有人。在医疗保险方面,农村合作医疗不断完善,目前农民每人上缴10元,地方财政补助10元,中央财政补助10元,从2006年起,个人上缴数不变,而中央与地方政府补助额都增加到20元。虽说是试点,也看到了全民享受医疗保险的曙光。其实对农民的医疗补助应有一个支撑点,那就是通过中央与地方政府共同出资筹建公益性医院,或在各乡级卫生院的基础上,通过医疗专项补助形式,对医院的经营进行补贴,使农民享受到低价甚至免费的医疗。同时,也要考虑适当降低保费,积极鼓励居民参加重大疾病商业保险,以减少财政与居民个人的负担。失业保险主要是针对城镇职工的。在目前就业形势严峻的情况下,失业就基本意味着要进入低保行列,因此必须与城市低保结合起来,建立和完善规范的失业保险制度。应无偿地通过转移支付形式向失地农民、城市低保人群、失业者等社会弱势群体提供基本保障。为拓宽资金来源,可采取社会慈善捐助、彩票发行和政府拨款方式,其中政府拨款应是最基本的一个基数,其它来源用于改善既有低保水平。
(三)生态补偿专项拨款。根据公共产品理论,环境污染是具有负的外部性的行为,而环境治理是具有正的外部性的行为。利用资源发展生产,利润被一小部分生产者获得,而由此带来的环境恶化的成本却由全体居民承担,因而这些少数人的富裕是以牺牲多数人的环境为代价的。发达地区在发展中耗费大量资源,造成环境污染,也是对落后地区的一种不公平,因为落后地区没有享受发展的成果却为此承担了代价,为此,应以转移支付的方式进行生态补偿。一般原则是受益地区向受损地区、下游地区向上游地区、发达地区向落后地区进行生态补偿。环境治理投资巨大,环境问题最严重的地区因其生存环境恶劣,导致居民收入低下,没有能力进行环境保护,因此转移支付的援助是必要的。可以根据受益原则,采取配套措施,但配套比率要高。为了提高效率,可以采取直接的横向转移支付方式,在地区间进行环境资金的横向流动,因为发达地区更注重生存环境的改善。对于无法实现自发转移支付的生态补偿,可以强制由受益地区向受损地区转移支付。对于资金来源,可以考虑环境保护税。另外,对于重要的资源如煤、石油、铁矿等,应强调国家的产权,把对这些资源的开发所获取的收益归国家所有,使国家一方面有充足的治理环境的资金来源,另一方面,也可以扼制目前由于产权不清,许多国有资源被大量掠夺性、破坏性开采所导致的环境破坏与收入分配不公的发展趋势。
三、地区间转移支付
当前西部地区发展缺乏资金与技术的投入,不论是缩小地区收入差距,还是为保护环境而发展循环经济,都需要大量的设备更新与技术引进,然而资金成为制约其发展的瓶颈。为此,建议专门设立西部发展基金,从东部发达地区融资,在国家给予各种投资方面的优惠政策引导下,形成东部向西部资金流动的一个畅通渠道。为促进落后地区的发展,无偿地援助是必须的,但不会从根本上解决落后的问题,“授人以鱼”不如“授人以渔”,以资金使用的有偿性来激励西部地区提高资金的利用率,同时也会有效地吸引东部地区的富余资金,从而实现有限的资源在全国范围内的最佳配置。
责任编辑 陈素娥
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