时间:2020-01-20 作者:李文华 (作者单位:财政部办公厅)
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摘要:
英国是公共投资管理领域的先行者,能以最富效率和效益的方式满足基础设施和公共服务需求,追求资金效益最大化是英国政府在公共投资决策中的核心理念。其公私合作伙伴关系模式于1992年由保守党提出,并在1997年后为工党政府所广泛应用,它是指公共部门与私人部门合作完成公共投资以提供公共产品的模式。私人融资创制(PFI)是最为常见的公私合作伙伴关系模式之一,目前英国一些最为重大和复杂的公共基础设施项目都是通过这种方式完成的。
英国私人融资创制的成功经验
(一)PFI基本情况
PFI是公共部门以长期合同方式从私人部门购买公共服务、实现公共投资的一种安排,这种公共服务一般由固定资产投资所提供,合同期限通常为15—30年。其典型的运作方式是公共部门根据社会发展需要提出公共服务及其所对应的公共投资需求,然后通过竞争性程序以合同方式选定私人部门负责该投资项目的建造和维护以提供公共部门所要求的公共服务。与公共部门签署合同的私人部门通常是特殊目的机构(SPV),即私人部门为承接工程而专门设立的公司,承担融资、建造和营运风险,但该风险的大部分又通过次级合同转移给其它机构,这些机构通常也可以是SPV的股东。SPV通常以股权和...
英国是公共投资管理领域的先行者,能以最富效率和效益的方式满足基础设施和公共服务需求,追求资金效益最大化是英国政府在公共投资决策中的核心理念。其公私合作伙伴关系模式于1992年由保守党提出,并在1997年后为工党政府所广泛应用,它是指公共部门与私人部门合作完成公共投资以提供公共产品的模式。私人融资创制(PFI)是最为常见的公私合作伙伴关系模式之一,目前英国一些最为重大和复杂的公共基础设施项目都是通过这种方式完成的。
英国私人融资创制的成功经验
(一)PFI基本情况
PFI是公共部门以长期合同方式从私人部门购买公共服务、实现公共投资的一种安排,这种公共服务一般由固定资产投资所提供,合同期限通常为15—30年。其典型的运作方式是公共部门根据社会发展需要提出公共服务及其所对应的公共投资需求,然后通过竞争性程序以合同方式选定私人部门负责该投资项目的建造和维护以提供公共部门所要求的公共服务。与公共部门签署合同的私人部门通常是特殊目的机构(SPV),即私人部门为承接工程而专门设立的公司,承担融资、建造和营运风险,但该风险的大部分又通过次级合同转移给其它机构,这些机构通常也可以是SPV的股东。SPV通常以股权和债权融资相混合的方式为工程建设提供资金,负责所建资产的质量维护,按具体的标准提供合同所规定的服务,从而获得费用支付。通常情况下,工程建设完工开始提供服务后公共部门即开始向其支付费用,并一直持续到合同期末。该支付与合同期内SPV营运资产提供服务的绩效挂钩,如果绩效低于合同所定的标准,则减少付费。另外,PFI的运作方式还可以是私人部门根据政府许可,建设和运营公共基础设施,利用公共设施的使用付费所得收回投资,原则上政府不进行资金投入,全部投资风险由民间部门独立承担。
(二)PFI机制的优势分析
1.PFI机制下,SPV的利润取决于其对工程设计、建造和运营成本的控制和所建成并营运的资产所提供公共服务的水平,因而,它有充分的内在动力节省成本、控制工程风险、保证工程质量、提高服务水平,有利于充分发挥私人部门在风险管理、成本控制、资产运营等方面的先天优势,有效地克服了由公共部门直接提供服务所不可避免的激励机制不足、工期延误、预算超支、质量无法保证的弊端,实现纳税人资金效益的最大化。
2.以PFI方式提供公共产品,要求公共部门改变传统的采购方式。传统的招标采购方式给私人部门规定详细的产品、材料、结构、设计等规格和标准,私人部门对公共产品的设计和职能改进没有多大的发言权,而PFI方式下,民间部门从自身利益出发会采用最具成本效益的方法,进行创造性的设计和施工,有利于促进技术进步和提高公共服务供给的创新性和多样性。
3.PFI机制下,通常是项目建成后,公共部门才开始付费,直至合同期满,因而能够有效克服短期内公共部门资金短缺的约束,分散公共财政压力,提高公共产品的供给规模,这种优势在经济体总需求不足需运用积极财政政策加以刺激的情况下显得更为重要和突出。
(三)PFI的实施效果
截至2008年3月,英国政府共签署了625项PFI项目,总投资额587亿英镑。总体来看,PFI项目的实施效果明显。
1.实现了良好的资金效益。2003年,英国国家审计办公室报告显示调查的所有以PFI方式建造的大型公共投资项目的支出都没有超出预算,而以传统方式建造的工程项目73%超出预算。2008年3月以前签署PFI合同的30个医院项目,与采用传统建造方式的同类项目相比,平均每个项目节省2900万英镑。
2.保证了项目的按时完工。英国国家审计办公室的报告显示,只有8%的大型PFI投资项目延期超过2个月,其它均如期完成,而以传统方式建造的工程项目延期率为70%。
3.提供了良好的公共服务。2006年的一份报告显示,96%的公共部门管理者对PFI项目的营运绩效表示满意,认为其所提供的公共服务质量好或非常好的占到66%。此外,在学校建设和维护项目中,运用PFI方式与教育产出提高存在着显著的正相关性。
由于实施效果良好,英国政府对在公共投资中推广和改进PFI方式态度积极。2008—2012年间预计还将签署PFI投资合同额达233亿英镑。澳大利亚、日本、欧盟各国政府也纷纷参考英国经验,推广其模式应用。
PFI方式对我国落实积极财政政策的启示
近年来,我国政府采取了多种措施改善公共投资项目管理,取得了一定成效,但公共投资项目严重超概算、拖工期和工程质量等问题依然存在。如何加强公共投资项目管理,把纳税人的钱花到实处是政府和学界一直以来孜孜探求的重大问题之一。当前,国际金融危机尚未见底,全球经济持续放缓,我国财政减收增支压力空前加大,充分借鉴英国经验,改善公共投资管理,把每一分钱都用到刀刃上应该成为相关部门落实好积极财政政策的重要抓手。
(一)把资金效益最大化作为各级政府落实积极财政政策的指导原则之一。实现公共投资资金效益的最大化是推动英国政府公共投资管理方式不断创新的动力。在我国实施积极财政政策的过程中,要牢固树立起用好纳税人每一分钱的责任观,克服以往重公共投资数量和规模,轻质量和效益的倾向,把落实积极财政政策的工作做实。
(二)顺应国际公共投资改革趋势,充分发挥私人部门在公共产品提供中的作用。随着市场机制的不断完善,政府作为投资决策主体参与投资的领域将越来越集中于公共服务领域,即使在由政府主导的公共投资领域也将逐步引入市场机制。从我国的情况看,市场主体在提供公共服务中的作用还没有充分发挥,应通过各种财税政策和手段积极加以引导、培育和开发。
(三)把理顺激励机制作为加强公共投资管理的主线来抓。目前,我国公共投资项目管理方式主要有政府部门型、基建处室型、建设指挥部型、事业单位型、项目法人型、代建制等模式。上述方式除代建制外,由于缺乏有效的激励机制,普遍存在着管理成本大、建设规模难以控制等问题。代建制是由政府授权部门代表政府通过招投标选择社会化企业代行项目建设管理职能的一种新型公共投资管理方式,部分地引入了市场机制,有利于发挥专业单位的技术和管理优势,形成有效的监督机制,是朝着理顺激励机制方向迈进的正确步骤。但同时应该看到,代建制也只是在承建主体之外引入了专业的市场监督力量,加大了外部监督的力度,并没有提供承建主体本身控制成本、提高质量、按期完工的内在动力,PFI机制则从根本上解决了这个问题。
(四)在推行公共投资代建制的基础上,在教育、卫生基本建设等条件较为具备的领域试行PFI方式。教育和卫生基础设施功能明确,可比性强,易于控制,英国政府以PFI方式完成了多个教育和卫生公共投资项目,积累了大量可借鉴的经验。在我国扩大内需的十条措施中,包含了加强基层医疗卫生服务体系建设,加快中西部农村初中校舍改造,推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设等内容,可以选择其中条件成熟的一些建设项目,试行PFI方式,探索我国公共投资管理的新路子。
(五)进一步改善投资环境,为推广PFI方式创造条件。一要完善体制机制和法律法规。在法制层面上,要对政府部门与企业部门在公共投资项目中应承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益;在体制层面,应明确财政部门在公共投资管理方面的主体地位,完善配套政策,循序推进公共投资管理体制改革。二要积极培育公共投资工程项目市场参与主体和专业人员。积极出台鼓励和支持措施,培育符合条件的市场主体,以保证竞争性程序的有效性。此外,还应积极培养相关的法律、金融、财务和建筑、环境等方面的专业人才。
责任编辑 周多多
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