时间:2020-01-20 作者:江苏省财政厅课题组
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摘要:
当前,江苏经济发展正面临着双重考验,外有尚未见底的国际金融危机的巨大冲击,内有加快经济转型升级的艰巨任务,要保持经济平稳较快增长、实现科学发展,挑战严峻。在此背景下,坚定地依靠自主创新引领实体经济发展,是应对内外压力的根本出路和妥善切入点。财政支持自主创新必须以企业为主体,联动方方面面的资源,围绕企业和产业的需求引导创新要素集聚,减少市场机制环境下创新过程中的不确定性,创造一个有利于新成果、新技术、新产品不断涌现的良好环境,在有效克服当前困难的同时构建区域经济新一轮发展的战略体系。
江苏财政支持企业自主创新的实践与面临的问题
江苏各级财政部门把财政科技投入作为预算安排的重点,建立了财政科技投入的稳定增长机制。尤其是近三年来,财政科技投入增长较快,平均增幅达到35.2%,累计投入215.5亿元,是上一个三年的2.8倍。2008年,在国内外经济环境总体偏紧、财政减收增支因素明显增多的背景下,全省仍然安排财政科技支出88.2亿元,比上年增长28.4%,高于一般预算支出增幅3个百分点。在各级财政部门的引导和支持下,江苏省高新技术产业蓬勃发展,产业结构调整取得重大突破。“十一五”以来,江苏高新技术产业产值占...
当前,江苏经济发展正面临着双重考验,外有尚未见底的国际金融危机的巨大冲击,内有加快经济转型升级的艰巨任务,要保持经济平稳较快增长、实现科学发展,挑战严峻。在此背景下,坚定地依靠自主创新引领实体经济发展,是应对内外压力的根本出路和妥善切入点。财政支持自主创新必须以企业为主体,联动方方面面的资源,围绕企业和产业的需求引导创新要素集聚,减少市场机制环境下创新过程中的不确定性,创造一个有利于新成果、新技术、新产品不断涌现的良好环境,在有效克服当前困难的同时构建区域经济新一轮发展的战略体系。
江苏财政支持企业自主创新的实践与面临的问题
江苏各级财政部门把财政科技投入作为预算安排的重点,建立了财政科技投入的稳定增长机制。尤其是近三年来,财政科技投入增长较快,平均增幅达到35.2%,累计投入215.5亿元,是上一个三年的2.8倍。2008年,在国内外经济环境总体偏紧、财政减收增支因素明显增多的背景下,全省仍然安排财政科技支出88.2亿元,比上年增长28.4%,高于一般预算支出增幅3个百分点。在各级财政部门的引导和支持下,江苏省高新技术产业蓬勃发展,产业结构调整取得重大突破。“十一五”以来,江苏高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重上升至28%。特别是在2008年,高新技术产业产品和本土企业创新产品逆势上扬,成为支撑经济增长的重要力量,光伏、风电等十大高新产业已经形成较完整的产业链条,产业规模实现翻番。创新平台建设进一步完善,江苏高新园区、特色产业基地2008年实现收入超2.8万亿元,全省科技服务业总收入达200亿元。拥有各类孵化器147家,市级以上工程技术研究中心500多家,建成各类科技公共服务平台172个。
但对照率先建成创新型省份的工作目标以及全省经济社会发展的需要,江苏在企业自主创新方面还存在一些深层次的矛盾和问题,比如,企业研发投入强度不高,创新活动的活跃度有待提升,关键性、共性技术研发比较有限等。从财政的角度来细究支持自主创新政策体系中存在的不足,比较突出的有以下几个方面:
(一)财政定位与公共财政改革方向尚有差距。按照公共财政改革的目标和方向,财政引导和支持企业和经济的发展,着力点应当落在市场无法充分发挥效率的领域,但受制于整个体制改革的进程,一些资金在投向上尚未准确把握好财政和市场的边界,影响了资金效能的发挥:立足于产能扩张,对以创新提升产业链整体水平研究解决不够;立足于“扶大放小”,对更需扶持的中小企业的创新需求激励不足;立足于对项目、对企业的点对点直接补贴,对搭建服务平台和培育创新环境重视不够;立足于财政一家“单打独斗”,对联动金融资源和社会资本办法不多。
(二)现有财税政策的作用需要放大。政策的吸引力不强、对政策不了解和办理手续繁杂造成政策作用不明显。部分企业反映一些政策标准太高。比如技术开发费150%加计扣除企业所得税的政策,就将优惠范围仅限定于盈利企业,2008年全省仅有3500家企业享受到此优惠;对研发支出占当年销售收入比例超过5%的企业进行奖励的政策,由于目前江苏绝大多数企业该比例都不超过1%,能享受到政策优惠的企业很少。一些政策操作难度很大,比如政府采购,国家尚未出台统一的《自主创新产品目录》,评审加分的细则和采购比例还不明确,采购单位的理解配合也不够,这使得自主创新产品的政府采购量很小。也有一些企业认为,企业研发和生产要的是效率,申报政府科技项目尽管能够享受财政资助,但等待时间偏长、程序复杂,故申报积极性不高。
(三)公共服务体系不够健全。调查显示,有80%的科技企业将融资难视作首要困难,69%认为缺乏与研究机构联系的渠道,62%认为知识产权保护不力阻碍了创新。对公共服务体系建设这一新领域,各地重视不够,经验、方法也比较缺乏。投融资体系方面,财政部门急需在不“越位”、不“缺位”上寻找恰当的平衡点。一方面,政府出资的创投、担保等机构发挥了重要作用,但整个社会的创投业、担保业发展却非常滞后,财政资金的作用应当放大,拉动金融资本参与、撬动民间资金跟进,而不能将有意愿的资本挤出去;对于需要扶持的政策性投融资机构,财政又出现“缺位”,比如要求政策性创投机构将盈利放在首位,没有形成合理的风险补偿机制等。服务平台建设方面,仍然存在部门分割、资金分散的问题,规模小,覆盖面小,同时重硬件轻软件,服务内容单一。知识产权保护方面,权利的确认和保护是市场经济最基本的原则,创新成果的创造、使用、转让都必须以知识产权为中轴。公共财政有责任围绕这一核心,强化对知识产权保护体系和促进产权交易市场建设的支持。
(四)产学研合作的深度和广度不够。全面考察近年来推进产学研合作的政策行为,尽管形式上有所创新,但总体来看,主要的思维模式还倾向于从方便自身运作的角度“供给”政策,对企业实际需求考虑不足,政策和资金的边际效用没有提高,成本效益较低。比如对科技服务合作、跨学科研发关注不多,对提高产学研各方信息互通程度、调动方方面面积极性来推进办法不多,对提高公共服务平台运作效率、提升服务水平考虑不多,对引导各方在合作过程中建立清晰的利益分割和产权保护机制、促进人员等要素合理流动、形成长久稳定的合作等“软件”建设重视不够。
(五)经费支出管理的精细化绩效化程度有待提高。集中财力办大事的机制有待加强。为实施好自主创新战略、提振经济,无论中央还是地方,各个职能部门在原有基础上都陆续出台了很多新的意见和措施。部门自行做计划、立专项、争资金,政策越来越多,财政保障的压力日益沉重;政策与政策之间缺乏有效衔接,不仅不便于企业准确掌握政策,也导致多头管理、效应挤出、重复支持和重点不突出等问题。重分配、轻管理,重支出、轻绩效阻碍了财政支持创新效率的提高。财政部门对如何提高财政支出的绩效重视不够、研究不足,将管理重心放置在审批环节,相对忽视综合计划和跟踪问效环节。这种工作取向和工作方法,使科研单位、企业的相关人员将大量精力花费在跑项目、要经费上面,项目的推进、经费的管理有所忽略。而财政部门的工作人员过多参与审批事务,宏观调控职能被弱化,也不利于提高理财效率。
进一步增强企业自主创新能力的财政对策
(一)更新理财观念,科学界定政府和市场的分工
各级财政部门应遵循公共财政改革的方向,坚持“有所为有所不为”,在推进市场机制建设的基础上,调整支持方式和手段,从习惯于抓产品、抓项目转向抓创新环境要素培育上来,从热衷于有形的硬件环境建设转向软件服务建设上来,从局限于财政“单枪匹马”转向引导拉动金融资源、社会资本上来。
按照一般分类,创新的完整过程可以分成基础研发、种子期、创业期、产业化早期、产业化中期和产业化成熟期六个阶段。不同的阶段,政府和市场的分工不同,财政必须厘清边界,突出重点,伴随产业化进程的步步深入果断抽身,让位给市场。
从省级财政的作用层面上看,鉴于基础研究具有很强的公共性和外溢性,因此,除少数对江苏有重大产业带动作用的战略性基础研究外,大部分基础研究应主要由中央财政提供支持。省及省以下财政对自主创新扶持的着力点应在种子期、创业期。在种子期,财政支持的重点是对知识产权成果的创造给予资助,对关键性技术中试经费予以补助,建设共性技术研发平台、信息平台和知识产权交易平台等公共服务平台。在创业期,财政要重点支持创办孵化器等创新载体,资助转化初期的中试试验和样品试制,技术标准的评价和检测,支持服务机构的监测、评估和市场分析等业务开展。进入产业化阶段后,财政应着力于充分发挥资金的杠杆作用,拉动社会资本共同参与。在产业化早期,财政政策的重点是激励社会资本扩大风险投资规模,以政府采购帮助推广等;在产业化中期和成熟期,应主要发挥市场机制的作用,动员激励银行资本、私募资金等社会资本持续跟进,财政要尽可能缩减直接干预的范畴。
(二)完善激励政策,放大政策引导效应
针对现有政策不能用足的现象,要遵循“更具针对性、更符合实际、更便利操作”的方向,进一步完善相关政策,让政策落到实处。一是调整奖励政策和税收政策。建议降低企业研发费用实际支出占当年销售收入需超过5%这一标准,适当提高奖励额度,拓宽奖励政策的覆盖面。在对企业研发投入抵扣上,尽快考虑以税收抵免取代单一的税前抵扣方式,更直接地激励企业增加用于研发的预算;对企业用于研发的仪器设备,出台详细的加速折旧设备清单,便利掌握操作,减少审批时间。二是鼓励企业承担重大科技项目、自主制定和参与制定技术标准。对承担省级以上科技计划项目的企业给予配套奖励资助。在重点支持的高新技术领域中,自主制定技术标准并被批准为国家标准和国际标准的,加大资助力度。三是发挥政府采购政策功能支持创新产品推广。建议尽快出台国家层面的《自主创新产品目录》,在全国范围内进行统领示范。省内则要尽快制定相关的实施细则,对自主创新产品评审加分和优先等指标量化;切实落实政府首购和订购制度,明确省重点建设项目以及使用财政资金采购重大装备和产品的项目必须优先采购自主创新产品,并辅以适当的奖惩措施。
(三)支持创新投融资体系,加大服务平台和载体建设
要将发展创新投融资体系作为首要重点。基本思路是切合金融业发展的内在机制,尽可能用财政小资金撬动金融大资源,以小博大,以少引多,形成多元化资本充分涌流的创新投融资体系。信贷方面,通过贴息、奖励等引导银行等扩大贷款规模,开展知识产权等质押贷款业务;风险投资方面,设立省级政策性创投引导基金,鼓励有条件的市县以设立引导基金的方式吸引社会资本发展创投业,突出对创业早期企业的支持,建立风险补偿机制;担保方面,尽快建立担保代偿损失补偿和银保风险共担机制,加快组建省级再担保机构,全面落实非盈利性担保机构营业税减免政策,研究“科技担保奖励”政策,推进科技企业信用互助担保;保险方面,探索建立省科技保险补贴资金,开展科技保险试点工作。
围绕影响产业链升级的技术瓶颈,配置相关服务平台和载体,增强工业园区、产业集聚区和高新园区的产业创新能力,推动园区由招商引资为主向科技创新为主转变。统筹考虑各种平台建设,多采用联合、合作、兼并、托管等方式整合资源,不重复、不冒进、不贪大,鼓励和支持研发设计、分析测试、验证试验等需求强烈的专业化平台建设,支持产权交易中心和孵化器等创新载体建设。调整优化服务平台考核和运行补助办法,多使用“以奖代补”引导平台开展业务,积极探索竞争性招标和政府购买服务相结合的支持方式。
(四)集成优势创新资源,加快“产学研”链条整合
要推进产学研合作进一步深化,必须从当前以高校为主的、点对点、碰撞式合作转向以企业为核心的、网络化、经常性的合作,不仅有产、学、研三方的合作对接,还需要政府、军工单位、投融资机构、中介组织、行业协会的多方参与,不断壮大队伍、扩大规模和提高水平。
财政部门要尽快实现从“供给管理”到“需求管理”的转变,针对合作的实际需求出台政策,尽可能“多投机构,少投项目”,并坚持公私合作,以民间机构的运作效率提升政策效果。一是要运用科技计划推进产学研合作。政府科技计划要确保产学研合作项目有一定比例,并提高对有合作中介机构参与的产学研合作项目的资助比例。二是“以奖代补”探索建立激励产学研合作的长效机制。改革对高校、科研院所、服务平台的考核标准,将财政投入与产学研绩效适当挂钩,激励学研方和服务平台主动与企业建立合作关系。三是公私合作,探索产学研合作的有效模式。对影响产业链升级的关键性、前沿性和共性技术,建议由政府以产业基金的形式资助,组织科研院所、龙头企业组成跨学科的研发联盟。政府创投基金也可以与社会创投机构进行股权合作,打包提供技术转移、成果推介和风险投资的一体化服务,促进各方实质性协作。鼓励建立中小企业的会员制产业联盟,财政部分资助,合作研发的成果在规定期限内由加盟企业优先应用。
(五)完善创新资金管理,提高财政投入效益
财政管理要从微观管理转向宏观政策调控,从项目管理转向提高综合服务能力,通过制定规划、规范市场、提供服务、执法监督,营造有利于自主创新发展的综合环境。一是要改革现行的项目评审制度。变现在的企业申报政府审批的资金管理模式为政府竞争性“招标”和““以奖代补”方式。财政对项目的扶持视情况采取“前补”或者“后补”的模式。采取“前补”的项目,相关职能部门要制定详细的项目指南,面向全社会公开招标;采取“后补”的项目,先期需制定补助或奖励标准并予以公示。二是建立面向结果的绩效评价和追踪问效机制。将绩效评价机制贯彻到资金管理的始终,借助绩效评价的结果形成有力的“倒逼”机制,使主管部门和用款单位将主要精力从争资金转到重管理。财政部门在业务主管部门自我评价的基础上,组织相关中介机构,有选择地对资金使用的经济性、效率性、效益性开展重点评价,并逐步扩大评价范围。强调绩效评价结果的运用,根据结果对专项及项目进行相应调整,对于绩效好的应不断扩大资金投放的比重。
(课题组成员:江建平 李建李豫平 刘建强 张霩 蒋鸿雁 卞秋维吴敏 徐波 戚小如)
责任编辑 李艳芝
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