时间:2020-01-20 作者:刘尚希 傅志华 李成威 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
长期以来,我国的公共工程领域存在“重建设、轻维护”现象,政府部门对公共工程项目建设积极性很高,但建成后谁来维护、如何筹措运行维护资金往往考虑不到位。这影响到相当一部分公共工程正常发挥其应有的经济社会效益。比如前段时间一些地方旱灾所暴露出的相关工程维护问题。究其根源在于公共工程维护制度.缺失,特别是有关公共工程的法律法规不健全、维护责任主体不明确、维护资金来源不稳定、激励和监督机制不完善。随着我国步入公共基础设施建设高峰期,公共工程的维护和管理工作越来越重要。
公共工程作为一项公共产品,不是一个静态的物,而是在生命周期中实现其使用价值的动态过程。在这一动态过程中,公共产品必然存在损耗,而弥补这些损耗也必然耗费一定的成本。本文从公共产品生命周期和完全成本理念出发,提出构建我国公共工程维护制度的初步设想。
(一)健全公共工程维护的法律法规,明确责任主体
在我国,目前尚未有专门关于公共工程方面的法律法规,更没有关于公共维护的专门制度规定。在一些发达国家和地区,例如美国、日本和台湾,都建立了相应的公共工程法,规范公共工程建造和维护的关系,以保证公共工程的可持续使用。我们也应该研...
长期以来,我国的公共工程领域存在“重建设、轻维护”现象,政府部门对公共工程项目建设积极性很高,但建成后谁来维护、如何筹措运行维护资金往往考虑不到位。这影响到相当一部分公共工程正常发挥其应有的经济社会效益。比如前段时间一些地方旱灾所暴露出的相关工程维护问题。究其根源在于公共工程维护制度.缺失,特别是有关公共工程的法律法规不健全、维护责任主体不明确、维护资金来源不稳定、激励和监督机制不完善。随着我国步入公共基础设施建设高峰期,公共工程的维护和管理工作越来越重要。
公共工程作为一项公共产品,不是一个静态的物,而是在生命周期中实现其使用价值的动态过程。在这一动态过程中,公共产品必然存在损耗,而弥补这些损耗也必然耗费一定的成本。本文从公共产品生命周期和完全成本理念出发,提出构建我国公共工程维护制度的初步设想。
(一)健全公共工程维护的法律法规,明确责任主体
在我国,目前尚未有专门关于公共工程方面的法律法规,更没有关于公共维护的专门制度规定。在一些发达国家和地区,例如美国、日本和台湾,都建立了相应的公共工程法,规范公共工程建造和维护的关系,以保证公共工程的可持续使用。我们也应该研究制定专门的公共工程维护法或者制定专门的公共工程法,对公共工程的维护责任主体、维护资金来源以及如何处理维护与建造的关系做出原则性规定。此外在预算和投资综合性法律法规中明确公共工程维护的预算管理内容和投资管理内容。在行业性法规例如航道工程、水利工程、河道工程、国防和人防工程以及公路工程等公共工程的法规规定中,对公共工程维护的具体目标、组织机构、经费来源和绩效评价予以明确的规定。
政府作为公共工程最终主体责任承担者必然要承担公共工程维护的最终主体责任。但是不同的公共工程,具体责任主体却是不同的,这就要依据公共工程的性质确定具体的建造和维护责任主体。一方面,在投资的相关综合性法律法规中,要就公共工程维护的责任主体做出规定。对于以资本金注入方式投入的,不仅要确定出资人代表,还要明确出资人代表及相关主体的责任。另一方面,在一些行业性的法规中,对其部门内公共工程的维护责任主体的规定不能过于原则,要尽量明确,不能产生有利益就互相争抢,有责任就互相推诿的现象。
另外,要完善政府行政管理和公共部门治理制度,建立和完善公共工程的责任追究制度,防止维护责任和维护成本的转嫁。
(二)建立稳定的公共工程维护资金来源
稳定的资金来源是公共工程维护有效实施的切实保障。这一方面需要在公共工程决策时充分考虑工程的完全成本,另一方面需要建立多元化的筹资方式。
1.以公共工程生命周期完全成本为依据确立公共工程的供给决策。在项目立项的决策过程中,要将公共工程生命周期中的完全成本作为公共决策的基本依据,而不仅仅是其建造成本。在项目立项和建设的前期,要将公共工程的维护成本考虑在内,并明确规定,所有的公共工程审批项目,如果维护经费得不到落实,一律不得审批通过。
2.完善预算、非税收入管理制度和财政投融资制度,建立稳定的公共工程维护资金来源。在公共工程建造和维护过程中,应该且必须考虑建立多元化的融资方式。因此要按照公共工程建造和维护的要求和特点,完善现行的相关预算、非税收入管理制度和财政投融资制度。在预算的相关法律中,要将维护制度及其经费保障体现在预算编制、提交、审批和执行的各个环节,设立常规性的维护科目和紧急性的维护科目和管理制度。在投资的相关法律中,要将公共工程的外部成本和维护成本综合纳入投资决策的过程中,同时,在强化非税收入管理的同时,要对收费项目进行分类管理,根据公共工程的性质确定是否可以适当收取“使用者费”,并建立严格的制度确保收取的“使用者费”用于公共工程的维护。
3.重视收费与公共工程维护之间的自动关联机制。收费可以与公共工程维护产生自动关联机制,是公共工程维护较理想的资金来源。首先,相对于预算拨款而言,受益者付费,更符合公平原则。由收费代替税收,有助于降低税率,减轻纳税人的负担。效率与公平兼得。其次,如果完全由政府以税收方式筹资然后免费提供,易导致过度消费,造成消费拥挤,降低分配效率,而收费可有效降低消费量,避免拥挤。经营性收费可以起到激励作用,调动维护主体的维护积极性,有利于做好维护。收费一般因事设费,为特定事项或特定目的而筹集收入,使用的基本原则应该是效益原则和补偿性原则的统一。收费可以适当弥补成本,成本与收益对称。收费的这些特点决定了它可以与公共工程维护产生自动关联机制,为公共工程维护提供较为稳定的资金来源。
(三)完善财政管理制度,建立公共工程维护的监督机制
1.引入权责发生制会计基础,将现行预算会计制度向政府会计制度转变,为公共工程维护和运营资金安排提供更为准确、更富相关性的基础信息。权责发生制会计基础能够反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗费的包括非现金开支在内的全部成本,提供的成本信息更为准确、全面。因此,应在行政事业单位的公共工程核算管理中引入权责发生制,如计提固定资产折旧,预提工程维护基金和大修基金等,真实、准确地反映政府部门和行政、事业单位用于公共工程维护的可货币计量的完全成本,反映公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平。同时,应实行由预算会计向政府会计转变。扩大现行预算会计的核算范围,将所有政府活动引起的资金运动,都纳入政府会计的核算范围。即政府会计核算不仅包括预算收支引起的资金运动,同时还包括那些并不反映为预算收支的政府资金运动。前者包括具有纯公共产品性质的公共工程维护和运营成本的核算,后者则包括具有准公共产品性质的公共工程维护和运营成本的核算。
2.完善部门预算制度,细化项目预算信息,重视编列公共工程维护管理预算。应在我国现行预算制度改革的基础上,逐步完善部门预算制度和政府收支分类体系。年度部门预算应考虑下一年度各项重大公共工程项目所需拨款,分析当前公共工程项目投资未来10年的营运水平;分析影响项目所需投资估算的各因素,包括经济假设、工程标准、对运营和维护开支的估计,以及对该公共工程投资所产生的公共服务需求及其营运能力的估计等。细化项目预算信息,特别是保证公共工程项目在预计水平上运行的各种必要的经常性支出标准的细化和规范。这些支出包括用以保持基本设施正常运行状况的维护支出,以及用于实际服务提供的运营支出。以权责发生制基础的公共工程维护运营的成本信息为基础,确定维护运营支出的具体细目和支出定额标准,编列专门的公共工程维护管理预算,并通过立法明确公共工程维护支出须作为永久的或多年连续安排的拨款,为公共工程维护运营资金安排提供制度保证。
3.编制中长期滚动预算,全面考虑公共工程生命周期的完全成本,清晰反映公共工程建立的预后支出责任及维护运营资金的连续滚动安排。公共工程维护和运营是具有持续性资金需求的项目支出,应在科学论证的基础上,建立可靠的资金来源安排,分期分批地安排大量的项目延续支出,在多个年度中实行跨期滚动管理,确保公共工程维护和运营具有长期和稳定的资金来源,保证项目的延续性。今后,随着预算制度的逐步完善,应编制中期的多年度预算(3-5年),既适应公共工程项目长期管理的需要,也有利于政府从较长时间的角度根据战略计划的要求来安排支出的优先顺序和评定当前支出行动对将来预算的影响,强化预算安排的前瞻性。在中期滚动预算的基础上,配合编制公共工程维护和运营的长期滚动预算,考虑项目建设当期的现金支出责任和以后各期的非现金支出责任,全面反映公共工程生命周期内可货币计量的完全成本。
责任编辑 赵军
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