在十一届全国人大二次会议上，财政部受国务院委托提请大会审议的《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》（以下简称“2009年财政预算报告”），作为一年一度的国家理财报告，就像一扇明亮的窗口，透过它可以从诸多角度了解经济发展和社会民生状况。细读之，可以发现贯穿其中的一条主线就是“责任政府”的理财观念，其核心宗旨则在于实现“依法用好百姓钱”的公共部门理财目标。

科学发展的积极预算

2008年以来国内外经济形势发生了诸多变化，国家宏观经济政策调整力度较大。因此，2009年财政预算报告与往年最大的不同就是，凸现了财政政策理性应对经济形势变化的积极色彩。

第一，在政策导向上，重新启动积极财政政策。根据经济形势的变化，围绕扩内需、保增长、调结构、上水平、抓改革、增活力、重民生、促和谐的要求，在政策导向上重新启动了积极财政政策。分别从扩大政府公共投资，着力加强重点建设；推进税费改革，实行结构性减税；提高低收入群体收入，大力促进消费需求；进一步优化财政支出结构，保障和改善民生；大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变等多重维度，理性地构建了新一轮积极财政政策的导向。在预算安排上，为实现上述政策目标，2009年全国财政赤字安排9500亿元，并首开地方政府债券发行之先河，其政策调节力度之大，在某种意义上，也刷新了改革开放以来政府宏观经济政策的记录，其积极色彩不言而喻。

第二，在政策工具上，财政收支手段积极整合应用。2009年积极财政政策在政策工具的组合运用上，较之上一轮积极财政政策，主要不同在于不是单纯在财政支出一翼的扩张上加以谋划，而是积极综合地运用了几乎全部财政收支政策的工具组合，凸现了财政政策的综合调节特色。

就预算收入一翼而言，体现为“税利债费”等全部收入调节政策的统筹启动。在税收政策上，2009年将全面实施消费型增值税，实施成品油税费改革推动节能减排等结构性税收减免政策，估计将减轻企业和居民负担约5000亿元。在国有企业利润科学化管理问题上，提出全面推行国有资本经营预算试点。在规范收费管理问题上，取消和停征100项行政事业性收费，切实减轻企业和居民负担。在政府债务问题上，为应对经济形势变化的挑战和弥补财政减收增支形成的缺口，较大幅度扩大了财政赤字并相应增加国债发行规模，根据综合国力的可承受性和财政安全性，中央财政国债余额限额控制为62708.35亿元。更加重要的是，为妥善处理地方财政收支差额，国务院同意由财政部代为发行地方政府债券2000亿元，列入省级预算管理。所有这些举措，充分体现了“税利债费”等各种预算收入调节手段在政策工具层面上的积极整合运用。

就预算支出一翼而言，综合运用支出总量扩张、支出结构调整、财政补贴和贴息、财政资金引导等多种政策工具组合。仅以财政贴息和补贴为例，针对涉及十个产业的调整振兴规划，促进企业加快技术改造和技术进步，安排200亿元技改贴息资金。针对支持中小企业和服务业吸纳就业，促进自主创业和自谋职业，制定完善小额担保贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴、职业培训补贴等财税政策。在支持农村改革与发展问题上，涉及的财政补贴政策手段更加丰富。例如，2009年，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴共安排资金1230.8亿元，增长19.4%；实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施新的扶贫政策，安排经费197.3亿元，增长17.9%；安排家电下乡补贴200亿元，增长9倍。在财政支出政策工具上，充分体现了积极主动的管理创新思路。

全面管理的精细预算

实施精细化管理是现代公共管理的必然趋势。在2009年财政预算报告中，精细化管理的色彩通过系统报账的方式得到了进一步的体现，大致勾勒出精细预算管理的基本轮廓。在框架设计和形式安排上，2009年财政预算报告较之往年做出了重大调整，其突出特点是按照预算科目分类报账，重在解释和说明预算草案，淡化报告财政工作的色彩。其实，就本来意义而言，政府财政预算审议关注的焦点应该是政府预算的收支账目，预算报告只是预算账目的说明，属于“国家账本”的补充性诠释。在2009年预算报告中重点突出了预算报告的系统报账色彩，在包括7个图表、12张附表和45个名词解释的整整63页报告中，翔实的数字充分展现了2008年中央和地方预算执行情况的“成绩单”，并系统勾画了2009年财政预算安排的主要内容，在报告的明细程度方面取得了明显进展。

第一，全面阐释2009年预算收支的总量和结构。就预算收支总量而言，结合2009年GDP增长8%左右的经济发展预期指标，充分考虑各类减收增支因素的影响，全国财政收入预算也同样预计增幅为8%，这种相对谨慎的预测在近年来的预算安排中并不多见，充分体现了因应经济形势变化中众多不可预期因素，预算收入测算保持必要谨慎的指导思想；而全国财政支出预算则比2008年增长22.1%，突出了积极财政政策的扩张性导向。就预算收支结构而言，收入预算中，除由于成品油税费改革增收导致国内消费税增长72.7%外，其余主要财政收入预算的增长大多低于8%的总体增长幅度，同样体现了稳健审慎、留有余地的当家理财观念；而支出预算中，农林水事务、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、科学技术、公共安全、粮油物资储备、灾后重建等重点支出项目，其增长幅度均高于20%，在“数里行间”体现了预算编制重点关注领域的政策依据和政策目标。

第二，重点突出了预算审查监督中被广为关注的财政问题。在2009年财政预算报告中所揭示的数百个数据，并非是“流水账”式的数字罗列，而是细化突出了一些长期以来被广为关注的财政命题，主要包括具体报告了土地出让金的筹集和使用、预算超收的形成和使用情况以及财政转移支付管理方式的调整等。通常，土地出让也被称为中国的“第二财政”，各级政府掌握的土地出让金的规模到底有多大，也始终是一个相对模糊的数字。在2009年预算报告中首次全面披露了2008年土地出让金的规模和结构，不仅报告了土地出让及新增建设用地土地有偿使用费收入10375.28亿元，而且具体分析了包括征地、拆迁补偿以及补助征地农民支出、土地开发和耕地保护支出、廉租住房支出、农村基础设施建设、农田基本建设和保护支持、城市建设支出等土地相关支出的具体项目。尽管其是否涵盖了土地出让收支的全貌还有待于进一步分析，但是无论如何这种将号称“第二财政”的土地出让资金相对细化地在预算报告中加以阐释的方式，毕竟是向着精细化财政预算管理迈出的重要一步。

2009年财政预算报告秉承近年来预算报告中对于超收资金使用情况详细汇报的思路，不仅分析了2008年全国财政收入比预算超收2830.9亿元和中央财政超收1080.2亿元的主要成因和超收资金用途，而且于行文中分别就个人所得税、非税收入等具体收入项目中超预算较多的原因做了说明。此外，就中央预算稳定调节基金的调入和调出情况，结合财政赤字的构成也做了适当说明，这也是财政精细化管理渐推渐进的重要表现。在2009年财政预算报告中，还首次就中央对地方的税收返还和转移支付的重要调整进行了相对系统的界定和说明，明确了今后将中央对地方的转移性支出简化为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三类。现时我国异常纷繁复杂的转移支付模式籍此可能走上一条相对规范化的道路。

第三，预算报告审议过程中突出了动态回应性。以往人代会预算报告的审议往往是“就报告论报告”的静态审议，对于人大代表在报告审议过程中发现的疑惑与问题，也往往在媒体众说纷纭的议论中不了了之。但是，2009年预算报告在审议过程中突出了预算编制部门与预算审议机构之间的良性互动，这也是一个较为喜人的变化。例如，在2009年人代会期间，有代表就财政预算报告附表中的前后数据差异提出疑问，财政部预算司在非常短的时间内就对其中涉及的政府收支分类调整导致的口径差异做出了相应的解释，这也是预算精细化管理从静态走向动态的一个典型例证。

以人为本的民生预算

改善民生是科学发展的出发点和落脚点，也是广大人民群众的根本愿望，公共财政必须取之于民、用之于民。承继2008年预算报告首次将“三农”支出情况汇总报告的风格，2009年财政预算报告在此基础上，又首次增加报告了民生支出的情况，将与人民群众生活直接相关的民生支出诸如教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、文化等做了详细说明。2009年中央预算用于这些方面的民生支出达到7285亿元，比上年增加1653亿元，增长29.4%。地方财政也都把重点放在民生的支出上。

第一，推动教育优先发展，着力提高基础教育保障水平，推动高水平大学加速发展。2009年中央财政安排教育支出1981亿元，在去年增长48.5%的基础上，进一步增长23.9%。主要用于提高农村义务教育经费保障水平，实施农村义务教育阶段中小学校舍的安全工程，落实免除城市义务教育阶段学生学杂费工作，支持解决农民工随迁子女就学问题，实施农村义务教育教师绩效工资制度，大力支持职业教育的发展，继续推进高水平大学和重点学科建设等。

第二，加快发展医疗卫生事业，重点缓解“看病难，看病贵”问题，健全公共卫生服务体系。2009年中央预算安排医疗卫生支出1181亿元，比上年增长38.2%。大力支持深化医疗卫生体制改革，包括完善新型农村合作医疗制度，全面建立城镇居民基本医疗保险制度，中央和地方财政的补助标准2009年全部达到人均80元，进一步加大城乡医疗救助力度，健全基层医疗卫生服务体系。

第三，进一步完善社会保障制度，稳步提高保障力度，构筑社会安全网络。中央财政安排社会保障支出达到2930亿元，增长17.6%。分别按照月人均15元、10元的标准继续提高城乡低保补助水平；按照去年企业退休人员月人均基本养老金10%左右，继续提高企业退休人员的基本养老金水平；适时提高部分优抚对象抚恤补助标准，进一步健全失业保险制度等。

第四，实施更加积极的就业政策，建构覆盖全社会的就业促进网络，利用公共投资创造更多就业岗位。中央财政安排就业扶持资金420亿元，比去年增长66.7%。重点帮扶就业困难人群、零就业家庭以及受灾地区劳动力就业；对返乡创业的农民工给予政策扶持；在国家增加的公共投资，特别是农林水利等建设中，尽可能多地吸纳当地农民和农民工就业，积极推行以工代赈；实施促进大学生到城乡基层、中西部地区、中小企业就业的优惠政策；支持加大对下岗失业人员以及农民工的职业技能培训，促进就业；综合运用一系列财税政策，支持中小企业以及服务业尽量多地吸纳就业，促进自主创业、自谋职业。

第五，大力支持保障性安居工程的实施，在改善群众居住条件的同时拉动内需。中央财政安排保障性安居工程建设资金以及补助资金493亿元，比上年增长171%。主要用于加大对廉租住房建设和棚户区改造的投入，对中西部地区适当提高补助标准；主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题以及80万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题；加强农村危房改造，实施少数民族地区游牧民定居工程。

第六，积极推进文化事业发展，促进公共文化产品和服务的提供和使用，丰富广大人民群众的精神文化生活。中央财政安排文化支出280亿元，主要用于支持免费开放全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地。推动实施大遗址保护工程，加强国家重点文物保护。支持推进农村中央广播电视节目无线覆盖、全国文化信息资源共享、农村电影数字化放映、农家书屋等文化惠民工程。推动文化体制改革，促进经营性文化事业单位转制为企业，发展文化产业。

统筹兼顾的综合预算

预算是政府活动的集中体现，必须综合平衡、统筹兼顾。2009年财政预算报告在深化财税制度改革主题下凸显了两方面内容：一方面，研究建立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的国家财政预算体系。这一思路是深化预算管理制度改革的必然方向，只有建立全覆盖的国家财政预算体系，才可能从根本上强化公共预算的系统控制功能，政府规模的宏观管理才可能有据可依，公共资源的优化配置才可能客观合理，也唯有如此，公共预算对财政资金三位一体的控制、管理、计划功能才能充分发挥出来。另一方面，深化财政体制改革。这一思路力求在进一步巩固分税制财税体制改革成果的基础上，建立分工明确、保障有力、充满活力的政府间财政关系。具体而言，一是进一步理顺中央与地方财政关系，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。二是完善财政转移支付制度，规范专项转移支付配套政策，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。三是进一步理顺省以下政府间分配关系，研究适当统一省以下主要事权和支出责任划分，继续推进省直管县财政管理方式改革。

责任编辑 李艳芝