时间:2020-05-08 作者:王丙乾
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摘要:
一、统一思想,正确认识当前的财政经济形势
今年以来,我国的经济形势,总的说是好的。随着农村产业结构的调整,去年粮食播种面积减少过多的局面已得到扭转。全国夏粮获得丰收,秋粮长势也很好。上半年工业总产值比去年同期增长4.9%,这是在去年同期增长速度过高的基础上实现的,而且完成计划进度也不算慢,发展是正常的。轻重工业发展比较协调,长期制约经济发展的能源、原材料生产增长幅度比较大,市场紧俏商品增产比较多。市场购销兴旺,物价基本稳定,货币回笼和城乡储蓄存款比去年同期增加。目前经济工作中存在的问题,一是经济效益差的状况还没有多大的改善;二是生产结构、产品结构同消费结构、市场需要不相适应的状况还没有完全改变;三是基本建设投资规模过大的情况还没有根本解决;再一个就是财政问题比较突出,主要表现在上半年财政支出增长过猛。前几年经济的增长速度比较高,特别是去年出现超高速增长,财政收入和支出都是建筑在这个基础上的。但是这个过高的速度是不可能持久的,在经济增长速度转向正常之后,财政收支的安排也应当与之相适应,应当坚持量入为出的原则,不能搞超分配。而有的地方和部门对这个问题认识不清,因而不是“量入为出”,而...
一、统一思想,正确认识当前的财政经济形势
今年以来,我国的经济形势,总的说是好的。随着农村产业结构的调整,去年粮食播种面积减少过多的局面已得到扭转。全国夏粮获得丰收,秋粮长势也很好。上半年工业总产值比去年同期增长4.9%,这是在去年同期增长速度过高的基础上实现的,而且完成计划进度也不算慢,发展是正常的。轻重工业发展比较协调,长期制约经济发展的能源、原材料生产增长幅度比较大,市场紧俏商品增产比较多。市场购销兴旺,物价基本稳定,货币回笼和城乡储蓄存款比去年同期增加。目前经济工作中存在的问题,一是经济效益差的状况还没有多大的改善;二是生产结构、产品结构同消费结构、市场需要不相适应的状况还没有完全改变;三是基本建设投资规模过大的情况还没有根本解决;再一个就是财政问题比较突出,主要表现在上半年财政支出增长过猛。前几年经济的增长速度比较高,特别是去年出现超高速增长,财政收入和支出都是建筑在这个基础上的。但是这个过高的速度是不可能持久的,在经济增长速度转向正常之后,财政收支的安排也应当与之相适应,应当坚持量入为出的原则,不能搞超分配。而有的地方和部门对这个问题认识不清,因而不是“量入为出”,而是“量出为入”,不是有多少钱办多少事,而是按需要去安排收入盘子,带有很大的盲目性。因此,当前财政工作的中心任务,是确保今年财政收支平衡。解决财政收支平衡的问题,除了继续抓紧组织收入外,重点是压缩开支,下决心对财政支出盘子进行必要的调整和控制。这不光是为了今年的平衡,也是为明年乃至今后的预算安排打下良好的基础。
邓小平同志在1954年曾指出:要把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上。他还说:我们有些同志还不懂得预算底子打大了问题的严重性。底子大了,是上了马,上马必然还要下马,下马必须削减预算,问题就很多,如处理物资、安置人员等。所以预算底子打大了,是一个政治问题。今年的支出盘子,是在去年工业生产超高速的基础上形成的。为了改变这种状况,必须采取压缩支出的办法,把过大的支出盘子逐渐调整过来,使财政支出建立在与生产发展水平和财政收入增长速度相适应的基础上。这是保持国民经济持续、稳定、协调发展的需要,是为经济体制改革提供一个较为宽松的环境的需要,是巩固和发展安定团结的大好形势的需要,总之,是完全必要的。我们的奋斗目标是,财政收入要保证完成国家预算任务,并力争超过一些;财政支出要控制在国家预算范围以内,尽力不要突破,以确保今年财政收支的平衡。
二、认真总结经验,在经济变革中自觉保持财政收支平衡
在前几年我们曾多次讲过财政平衡问题。那个时候,我国的财政情况还很困难,连续几年出现了赤字,讲平衡也就容易被接受,同时,大家也注意抓平衡。现在财政经济状况比较好了,去年财政上又出现了结余,因而对平衡问题就抓得不够紧了。我们应当认识到,在我国经济发展过程中,资金需要与可能之间的矛盾始终存在,再加上经济管理体制也处在变革过程中,我们的工作稍一放松,就可能出大问题。这方面是有历史经验教训的。
坚持财政收支平衡,是保持社会总需求和总供给的基本平衡的中心环节。由于我国目前社会生产力水平比较低,商品供不应求的状况将会较长期地存在。在这种情况下,要保持社会总需求和总供给的平衡,就必须有计划地控制社会总需求。如果财政出现赤字,或者信用投放过多,就意味着国民收入超分配,必然会使社会购买力膨胀,破坏社会总需求和总供给的平衡,引起市场供求关系的紧张。所以,保持财政收支平衡,是国民经济持续、稳定、协调发展的基础。
坚持财政收支平衡,也是保证体制改革顺利推进的一个根本条件。我国正在进行的经济体制改革,是一次带有根本性的改革,它将经历一个不断摸索和完善的过程,工作中难免出现一些局部的失误,这就需要给经济改革提供一个比较宽松的经济环境。从财政上讲,就要为改革准备必要的财力。改革从长远讲是会出效益的,但从眼前来说是要花钱的,需要先投入,后产出。例如工资、物价的改革,增强企业活力的改革,都需要财政拿出一些准备资金。这些改革到底需要花多少钱,财政上有多大承受能力,今后增加的经济效益如何,财政部门要认真算帐,提出建议,供领导决策。因此,正确地处理好改革与平衡的关系,是新时期财政工作面临的新课题。
关于实现财政平衡的途径,根据这几年实践中的体会,主要有以下几条:
(一)从根本上说,平衡财政收支要依靠发展生产,搞活流通和提高效益来扩大财源,增加收入。但是,在安排预算盘子时,对财政收入的来源是否正常,是经常性收入还是非经常性收入,要进行认真的分析。六十年代初,国家为克服财政经济困难,采取过高价出售糖果、糕点和饭菜的措施,三年共收入40多亿元。当时陈云同志就指出:高价商品是超额利润,不是经常性收入,财政部不要花这个钱,你把这个钱花了,岂不又变成购买力。所以,我们在那几年没有把这笔收入打入预算,抬高支出基数。实践证明,只有经常性的收入,才能有效地保证经常性的支出。因为经常性的财政收入是在生产正常发展和流通相应扩大的基础上实现的,是比较可靠的。而非经常性的收入,则属于因各种临时性因素形成的一次性收入,可以用来解决临时性的、一次性的需要或者充实预算周转金。如果把这部分收入安排了经常性支出,把支出基数抬上去,就很可能在以后年度出现亏空。历史经验告诉我们:财政平衡要瞻前顾后,个别年度出现一些赤字不可怕,保持一年的财政平衡也并不难,关键是要在较长时期内保持财政收支的平衡,不出赤字。所以,我们应该重视财政收支构成的分析,注意客观情况的调查和历史经验的总结,从中研究财政平衡的规律,自觉地把握财政平衡的主动权。
(二)各级财政都要把收支平衡放在自己力量的基点上。我们的国家很大,要办的事情很多,而各地区的经济财政基础不一,差别悬殊。这就要求各地区准确地估计自己的资金实力,始终坚持量力而行的原则,以收定支,合理地安排各项支出,做到自求收支平衡。按照目前的财政体制,各省、自治区、直辖市的财力,主要是两部分:(1)按国家财政管理体制规定,划给地方财政的收入或者补助数额;(2)按国家规定,归地方财政管理使用的预算外资金。此外,还有经过中央批准,允许地方集资和利用外资的收入。第一部分财力是构成地方财力的主要部分,第二部分和集资、外资部分是构成地方财力的辅助部分。各地要把这几部分资金统筹安排好,在这个范围内合理地安排支出,有多少钱,办多少事,把收支平衡放在独立自理的基础之上,既不能依赖中央拨款补助,也不能不按国家规定向企业单位乱搞摊派和集资。地方财政应当树立一个新的观念,就是今后收支平衡要靠自力更生。
(三)财政收支能否平衡,关键在于能否控制住基建投资规模和消费基金的过快增长。在去年各项财政支出中,基本建设支出已达583亿元,行政事业单位和其他方面的工资性支出达到460亿元左右,它们占财政总支出的比例,分别为31.6%和25%。这两项支出能否控制住,是保持财政平衡的关键。从历史上看,每一次出现财政赤字,大都与基建投资规模和消费基金增长过猛有关。特别是消费基金,基数上去了,就很难再降下来。经济上最怕基建投资和消费基金两个失控同时发生。1984年第4季度,一度出现基本建设投资规模过大,消费基金增长过快,给我们的经济工作造成困难。经过中央在宏观控制方面采取一系列措施后,现在情况已有所好转,但问题还未根本解决。所以,我们一定要坚决控制基建投资规模,控制消费基金的过快增长。
现在财政上有两个大包袱,一个是价格补贴,一个是企业亏损补贴。这两大补贴,按照今年国家预算,各为270多亿元,它们都与消费基金有关,价格补贴大部分是人吃的,企业亏损补贴大部分也是养人的。所以,要控制消费基金增长,这两件事非抓不可。
(四)用当年超收安排支出,或者安排结转支出、动用上年结余和预备费,都要瞻前顾后。我们订计划、编预算,要留有必要的余地。但是,从多年的实际情况看,我们在安排预算时,往往收支的弦都绷得比较紧。所以,一出点事,就威胁到财政平衡。这个问题值得引起我们注意。当然,计划与实际总会有一些差距,不可能十分准确。在预算的执行中,收入的超收或者短收,支出的结余或者超支,都是可能出现的。财政体制规定多收可以多支,少收就要少支,结余自行支配使用,这些都是对的。但是,从平衡全国财政收支的全局出发,还有一个瞻前顾后、统筹安排的问题。在财权不变的前提下,超收一般不要在当年安排,留待下年使用;动用结余也要严格控制,在特定的年份应当少动用或者不动用。目前地方结余数额很大,结转支出过多,动用结余也较大,不仅会冲击财政收支平衡,对信贷收支平衡也有很大影响。所以,对结转下年支出要进行必要的清理和控制,对动用上年结余,要研究一个妥善的处理办法。当然,这些问题的处理也不能“一刀切”,要区别情况,妥善处理。对于预备费的动支问题,也要很好地研究。预备费的设置主要是为了解决预算执行中一些事先预料不到的特殊开支,用于支持建设事业的发展,以确保财政收支平衡。随着财政情况的逐步好转,无论中央和地方,预备费都应当多打一点,动用时要坚持一枝笔批,并从严掌握。
三、继续端正财政工作的指导思想,进一步为经济发展和体制改革服务
近两年来,各级财政、税务部门和建设银行,认真贯彻执行中央和国务院在听取财政部党组整党汇报时的重要指示,努力端正业务工作指导思想,积极为经济发展和经济改革服务,创造和积累了不少好的经验。但是,也要看到,我们的工作同中央和国务院的要求还有很大差距,地区之间发展也不平衡。特别是在当前经济发展和体制改革进一步深入的形势下,国家财政的职能和任务更加繁重了,我们深感思想和工作都还不够适应,在各个方面都还程度不同地存在一些问题,亟待研究解决。
(一)关于如何为经济发展和体制改革服务的问题。中央指出,财政部门要逐步改变旧的习惯做法,为蓬勃发展的新形势开道和服务。我们首先要解决如何开道和服务的问题。今后财政为经济发展开道和服务,必须遵循中央关于“七五”时期的基本任务和建设方针,着重围绕下面三个问题做好工作:一是,适应国民经济现代化的要求,适应人民消费水平的提高和消费结构的变化,进一步合理调整产业结构;二是,坚决把建设重点切实转到现有企业的技术改造和改建扩建上来,走发展内涵型为主的扩大再生产的路子;三是,正确处理地区经济发展的关系,促进地区经济布局的合理化。也就是说,我们为经济建设开道和服务,要服从于国家的经济发展战略。比如,集中财力物力,加强能源、交通、通信和原材料工业建设,是为了调整工业内部产业结构,保证经济协调发展和必需的后续能力;增加技术改造投资,提高折旧率,减少调节税,是为了增强企业活力,提高经济效益等等。我们过去讲农业是基础,工业是主导,现在又根据新的形势,指出商业是纽带,科技是关键。财政上如何落实这二十个字,也要结合整个经济建设战略布局来考虑。所以,财政工作为经济发展开道和服务,并不是一般地为它服务,而必须根据‘七五’计划的基本任务和经济战略布局来确定工作重点。财政资金的集中和分配,财政改革方案的制定和实施,以及财政工作的主攻方向,都要放到这个重点上来。
“七五”期间,是我国经济体制改革的关键时期。财政工作必须坚定不移地把支持经济体制改革放在首位,做好开道和服务工作。一是要积极参与和配合整个经济体制的改革。任何一项体制改革,都同财政有密切的关系,对发展经济、扩大财源,都是有利的,但是也都需要有一定的财力作后盾。为了保证体制改革的顺利进行,我们一定要从资金上和政策上给予大力支持。当然,也要慎重考虑财政的承受能力。二是要适应经济体制改革的要求,做好财政自身的配套改革。这几年,在税收、财务、预算管理体制等方面,都进行了一系列的改革,取得了很好效果。现在要认真地总结经验,继续研究探索进一步改革和完善各项体制和制度。
财政工作为经济发展和体制改革服务,还要加强宏观控制和监督,发挥财政的杠杆调节作用。开道与控制,服务与监督,是辩证的统一。在体制改革中,一定要处理好宏观控制和微观搞活的关系,太活了,宏观控制不住不行,太死了,微观活不起来也不行。活,不能活到国家不能驾驭的程度。特别是我们这样一个幅员广阔、人口众多的社会主义国家,如果宏观失控,不仅是个经济问题,也是个政治问题。加强与改善宏观控制,不仅要有政策界限,还要有一定的数量界限,过于集中或过于分散都不好。比如,国家财政收入占国民收入的比例,到底多大合适?过去讲是30%,现在只有26%左右,显然是低了一些。在财政收入中,中央财政和地方财政支配的财力各占多少合适?1957年地方和中央是三七开,1965年是四六开,现在是对半开,中央掌握的财力显然少了一些。国家与企业之间,也有一个财力分配关系问题,1981年国营企业留利水平为23%左右,这几年逐年提高,去年已达39%左右。当然,企业留利中,如果扣除购买国库券和交纳能源交通重点建设基金的数字,留利水平约为30%左右,看来,企业留利水平已不低。现在的主要问题,一个是地区、行业之间留利水平不平衡,需要调整;另一个是四面八方向企业伸手,集资摊派过多,需要纠正。集资、摊派多了,企业活力小了,便要求提高留利;企业留利提高了,又再增加集资、摊派,这样循环下去是不行的。
(二)关于各级财政的工作重点问题。在进一步明确了指导思想之后,各级财政的工作重点放在哪里,也应当各有侧重,提出不同的要求。首先是财政部的工作重点,除了根据中央的方针政策拟定财政、预算、税收、财务、会计等法令制度,管理好国家财政收支,并在宏观上进行指导以外,应当把更多的精力,放在研究财政发展战略,资金分配政策,配合经济体制改革,加强中央本级财政管理,指导地方财政工作,壮大和发展中央和地方财力方面。多年来,财政部对中央本级的收支管理,是一个薄弱环节,今后要切实改变这种状况。中央对省级财政,今后要区别情况,从工作上进行分类指导,对那些经济发达、潜力较大的省份,要帮助他们进一步发展经济,努力增产增收,为国家多做贡献;对那些经济发展处于中等水平的省份,要帮助他们改变经济和财政徘徊不前的局面,尽快赶上先进水平;对那些经济比较落后的省份,要帮助他们发挥优势,开源节流,尽快改变贫困面貌。
省级财政除了对全省财政工作进行宏观指导以外,重点要抓好市、县财政。目前,全国有二千多个县,其中上交收入的县占三分之一,补贴的县占三分之二。我们要抓两头,带中间,一手抓富裕县,一手抓补贴县,把县财政抓上去。为此,要从政策上、资金上和工作上加以支持;要帮助贫困县改善生态环境,发展商品生产,改变基本生产条件,尽快脱贫致富,把“输血型”财政变为“造血型”财政。
城市是目前经济体制改革的重点,也是财政工作的重点。城市现有的各类企业已达100多万个,仅城市工业企业(含三大市)提供的税收和利润,就占全国财政收入的80%以上。做好城市财政工作,一是要搞活企业,特别是搞活大中型企业,并运用财政、税收等经济杠杆,促进横向经济联合,实行互相开放,使城市的财源更加茂盛。二是要有计划、有步骤地支持城市搞好基础设施建设,发展文教科技事业,并努力改善人民生活。
至于县财政,应当在省的统一领导下,把工作重点放在振兴农村经济,有计划地支持和办好乡镇企业,依靠自己的力量,发展经济,增加收入,保证生产建设的需要。今后上交县要为国家多做贡献,补贴县要逐步摘掉“补贴”的帽子。同时,还要认真抓好乡财政的建设,建立和健全管理制度,努力增加收入,合理安排支出,使它在发展乡镇事业、繁荣农村经济中发挥更大的作用。
(三)关于解决建设资金不足的途径问题。我们要进行大规模的经济建设,资金不足怎么办?这就要积极挖掘内资,大力利用外资,并学会包括生财、聚财、用财在内的理财之道,从提高经济效益中解决资金不足的问题。
在处理速度与效益的关系问题上,近期的目标应当是:中速度、高效益,实现经济上的良性循环,使人民群众在经济发展中真正得到实惠。从我国具体情况出发,经济增长率不可能定得很高,从生产增长速度中增加的收入是有一定限度的,不解决经济效益低的问题,就难以使财政收入有更多的增长。提高经济效益问题已经讲了几年了,情况有所好转,但还没有从根本上解决问题。抓效益,不但要企业抓,而且人人有责,各行各业都要抓。既要抓直接效益,又要抓间接效益;既抓微观效益,又抓宏观效益。所谓宏观效益,就是要坚持有计划按比例,否则缺煤少电,停三开四,或者这个长线,那个短线,这个积压,那个脱销,是无法提高效益的。我们抓效益,还要区别不同领域,采取不同措施。在生产领域,主要是抓品种,抓质量,抓消耗,抓适销对路。在建设领域,要抓控制规模和项目,调整投资结构,缩短工期,降低造价,做到投入少,产出多,见效快。在流通领域,要抓疏通渠道,发展第三产业,提高服务质量,降低费用开支。在非生产领域,也要注意精打细算,反对铺张浪费,提高资金使用效益。经济效益抓好了,再加上经济发展保持合理的速度,就能财源茂盛,生财有方,为经济建设提供更多的资金。有了钱,还要花好,用较少的钱办较多的事,也就是说,要讲究用财之道,提高资金的使用效果。
除了从提高经济效益中开辟财源以外,还应当探索和扩大新的理财领域。这几年来,由于经济体制改革和经济情况变化,国家预算结构已发生很大变化,预算外资金增长很快,由1978年的347亿元增加到1985年的1,500多亿元,相当于预算内收入的80%以上。过去是一个预算,现在变成了两个预算,它为我们扩大了理财领域,提供了建设资金的新渠道。对这部分预算外资金如果管理、引导得好,可以分担预算内的一部分任务,缓解国家建设资金不足的矛盾;如果管理使用得不好,也可能冲击国家计划,冲击市场,造成不良后果。最近,国务院已发出了关于加强预算外资金管理的通知,财政部门应当会同计委、经委、银行等部门共同管好用好,使它发挥应有的效用。各级财政部门都要设置专门机构和人员办理这件事情。同时,还要结合信贷收支情况,共同编制和执行综合财政信贷计划,用国家总财力去保证“四化”建设的总需要。
积极利用外资,也是我们解决建设资金不足的途径之一。我们搞现代化建设需要大量资金,需要引进先进技术和设备,以及先进的管理办法,而我国又是一个缺汇国,所以我们在坚持自力更生为主的前提下,适当多利用一些外资,是必要的。对于国外借款,我主张不管怎么借,借谁的,都要坚持三条:一要数额适度,不能过多;二要用得好,有效益,增强经济实力;三要还得起,保证按期归还,维护我国信誉。财政部门要积极参与外债管理,努力把这项工作做好。
(四)关于加强信息工作,提高干部素质的问题。信息要灵,干部要精,作风要正,这是对新时期财政工作的基本要求。从今年开始,财政信息交流和报告制度正在逐步建立,财政干部的培训工作也正在有计划地展开,纠正财政税收部门的不正之风也取得初步成效。但是,这些方面的工作还需要大大加强。我们加强信息工作,决不只是简单地报几个数字,而是要注意数据资料的分析、综合工作,加强财政理论和政策研究,探讨财政工作中一些带规律性的东西,并提供一些有情况、有分析、有观点的专题性报告,这样,既解决本地区、本部门的问题,又能为各级领导决策服务。要逐步建立全国财税信息自动化管理系统,以便运用现代化手段掌握和处理信息,并注意及早培训这方面专业人才。财政干部要逐步做到既懂财政,又懂经济,既有理论知识,又有解决实际问题的能力。各地财政部门要结合本地实际情况,根据工作需要,有计划、有目的地培训干部,特别是县(市)级财税局长。要把干部培训工作,作为一项重要工作来抓,切实抓出成效。应当说,绝大多数财政税收干部能够奉公守法,坚持原则,作风是好的,但是也有少数干部利用职权,谋取私利,搞不正之风。我们一定要坚决执行中央领导同志的指示,认真纠正财税系统的不正之风。
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