时间:2020-05-08 作者:张泽元
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摘要:
赵紫阳同志在《关于第七个五年计划的报告》中指出:“经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展,越来越要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来,使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。”报告还提出要“充实加强各级经济检查监督机构,以保证各种经济活动沿着健康的轨道运行”。今后,国家机关对国民经济的管理,要从以行政手段为主转向以经济、法律手段为主,由直接控制为主转向间接控制为主。按照这个要求,财政作为综合性经济管理部门之一,也要进行各个方面的改革,才能适应新形势,推动整个经济体制改革的顺利进行。而加强财政立法,强化财政监督,搞好财政法制建设,就是财政体制改革中的重要一环。
(一)
应当肯定,我们在财政立法方面是有成效的,但也还存在一些急待解决的问题。建国以来,根据党和国家在各个时期的方针、政策,我们制定了大量的财政法律、法规和规章,截至1985年止,共达3,600多件。经过前两年的清理鉴定,现行有效的财政法规有800多件。这些法规,在国民经济发展中大都起过积极的作用。特别是党的十一届三中全会以来新制定的许多财政法规,在贯彻对外开放、对内搞活经济的方针,促进国民经济发...
赵紫阳同志在《关于第七个五年计划的报告》中指出:“经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展,越来越要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来,使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。”报告还提出要“充实加强各级经济检查监督机构,以保证各种经济活动沿着健康的轨道运行”。今后,国家机关对国民经济的管理,要从以行政手段为主转向以经济、法律手段为主,由直接控制为主转向间接控制为主。按照这个要求,财政作为综合性经济管理部门之一,也要进行各个方面的改革,才能适应新形势,推动整个经济体制改革的顺利进行。而加强财政立法,强化财政监督,搞好财政法制建设,就是财政体制改革中的重要一环。
(一)
应当肯定,我们在财政立法方面是有成效的,但也还存在一些急待解决的问题。建国以来,根据党和国家在各个时期的方针、政策,我们制定了大量的财政法律、法规和规章,截至1985年止,共达3,600多件。经过前两年的清理鉴定,现行有效的财政法规有800多件。这些法规,在国民经济发展中大都起过积极的作用。特别是党的十一届三中全会以来新制定的许多财政法规,在贯彻对外开放、对内搞活经济的方针,促进国民经济发展和人民生活改善等方面,都发挥了重要的作用。当前面临的主要问题,一是财政法规还不够完善,跟不上形势发展的要求。特别是面对城市经济体制改革的新形势,应立、应改、应废的法规的量是相当大的,需要花大力量来加强。二是现行的法规零散纷繁,且有重复,没有形成一个比较清晰的财政法规体系。这种状况,既不利于学习、宣传财政法规,也不利于执行和监督。三是制定财政法规的程序和方法不够规范,体例也乱,有不少法规不够完善。例如,有的法规对适用范围未能作出明确规定,往往依靠发补充通知来弥补;有的法规没有正确体现出效力等级,看不出各种法规之间的主从关系;有的法规结构不严谨,用语也不够准确、精炼;还有的法规中规定的行为规范不够明确,难以执行。四是缺乏财政法制建设的专业人员。现有人员,无论从数量和质量上都难以适应面临的任务。为了进一步加强财政立法工作,当前需要抓好以下几项工作:
第一,要制定一个中、近期的财政立法规划。长期以来,由于缺乏统筹规划,导致现行的财政法规零散纷繁。在当前经济体制改革的新形势下,许多问题都需要按照改革的要求,统筹全局,作出缜密安排。因此,财政立法需要根据经济体制改革的设想,在总结经验的基础上,制定一个中、近期的规划,确定一个财政法体系的轮廓。在制定财政立法规划中,应当注意分层次的规划和衔接,中央有中央的规划,地方也有地方的规划,两者要互相衔接,但又不能替代。
第二,要完善立法程序,提高法规质量。立法程序从总的方面讲,国家是有规定的。例如,重要的财政税收法律,由全国人民代表大会或者人大常委会制定颁发;国务院有权制定发布财政税收方面的行政法规,为了适应对外开放和经济体制改革的需要,还可以根据人大常委会的授权,制定发布一些条例;财政部有权在财政法律、法规的基础上制定财政税收的规章;省、市、自治区也有权制定属于地方性的法规等。在一些由国家制定颁发的财政法律、法规和规章中,往往还有授权各地区、各部门制定补充规定的条款。当前需要解决的问题,一是在制定颁发财政法规、规章上越权的行为不少,财政立法权比较分散。特别是有些部门在自己草拟的一些经济法规和经济文件中,往往事先没有征得财政部门同意,写上一些与现行财政法律、法规、规章相违背的条款,增加了执行中的困难。有的甚至在公司章程中也写了可以减免税收的条款,这显然是不对的。二是缺乏一个比较详细的工作程序方面的法规,以致于该把关的把不住,法规的质量难以提高。因此,除了国家要逐步建立正常的立法工作程序外,财政部门也需要建立一个正常的工作程序,明确分工,严格把关,提高法规质量。
第三,要逐步建立一支从事财政法制建设的专业队伍。做好财政立法工作,需要掌握一定的财政专业知识和法律专业知识,懂一些经济法,还要具有一定的政策水平和文字修养,应当说要求是比较高的。但是目前这方面的人才十分缺乏,要解决这个矛盾,除了现在担负这项工作的同志要刻苦学习,并且通过实践逐步提高以外,从根本上讲,需要在有条件的财经院校开设经济法专业和财政法专业,培养这方面的人才。目前,在各省、市、自治区财政税务机关,还没有专门机构或指定专人从事财政立法工作,有些地方性的财政税收法规,由各个业务处室在经办。从长远看,随着法律手段在经济生活中的作用不断增大,这种现状,恐怕是难以再继续下去。
(二)
财政监督和财政立法是密切相关的,是财政法制建设中的两个重要环节。财政监督要以财政法规为准绳;财政法规的有效实施,又以严格的财政监督为保证。当前财政法制建设中一个突出的问题是有法不依,执法不严。近几年税收、财务大检查中暴露的问题,就是一个很有力的证明。检查出来的违纪金额由每次几十亿元上升到一百几十亿元,违纪面之大,违纪金额之多,令人触目惊心。既然通过税收、财务检查,对企业的不当行为能得出违纪违法的结论,说明在许多问题上是非界限是比较清楚的,不是无法可依,无章可循,而是有法不依,执法不严。因此,在财政法制建设中,除加强财政立法外,强化财政监督,也是十分重要的。在加强财政监督方面,当前要着重解决以下四个问题:
第一,要广泛宣传财政法规。当前在一些地区、部门和单位发生的违反财经纪律的现象,是由多方面原因造成的。但其中确实有一些是由于领导人不学法、不懂法造成的。从近一、两年税收、财务大检查中暴露出来的问题看,凡是违纪数额大、情节严重的,大都是有某些领导支持或者是经领导同意的,而且有些甚至是经过集体讨论决定或下了正式文件的。一些领导同志为什么会作出种种违反国家财经纪律的决定呢?除了有些属于小团体经济利益等方面的考虑之外,有相当一部分是由于不学法、不懂法造成的。因此,需要广泛宣传财政法规,而且要采取多种形式向各部门、各地区、各单位的领导同志多加宣传,特别是要加强对一些重要财政法规的宣传。
第二,建立财政监督信息反馈系统,及时完善法规,堵塞漏洞。在大量的违纪事项中,也有一部分是由于各种财政法规重复纷繁,互相脱节,或者规定不明确留下漏洞造成的。因此,在财政监督过程中,建立灵敏、通畅的信息反馈系统,以便了解财政法规、规章的执行情况,及时解决执行中出现的问题,对现行法规中存在的漏洞加以补充完善,就可以起到防患于未然的作用。
第三,惩处条款一定要明确、具体,易于执行。现行的财政法规,对违纪、违法和犯罪行为,大都规定了惩处条款。但是有一个比较普遍的缺陷是不明确、不具体,难以执行。例如有的惩处条款讲,凡是情节严重的,触犯刑律的,依法追究刑事责任。这样的规定,一是弄不清到了什么程度才算是情节严重;二是弄不清按刑法的哪一条来追究刑事责任;三是弄不清由谁来提出这个问题,向哪里提出这个问题。因此,这样的规定在实际中很难执行。还有的法规规定,有了错误行为,要负责赔偿,要承担经济责任。但是赔偿多少,承担什么样的经济责任,按照什么程序提出,由谁来决定,谁来监督执行等等,都没有讲。这种情况表明,当前非常需要制定一个比较全面的惩处违反财经纪律行为的专门法规。
第四,执行一定要严。有了法规,一定要严格执行,对各种违反财政法律、法规的行为,必须坚持依法办事,不能手软。现在,有些人存在着两种侥幸心理,一是反正我没有装个人腰包,为集体、为大家犯法没关系;二是你查你的,我干我的,查出来是你的,查不出来是我的。这些想法和做法当然是错误的,但是这种心理的产生也确实与我们过去存在的执法不严,雷声大、雨点小有关。因此,我们说严格财政监督,严肃财经纪律,关键在一个“严”字,凡是违纪、违法、犯罪的,都应严肃处理。当然,严是在政策范围内的严,要重在教育,不搞惩办主义,但该严不严,该法办不法办,是达不到教育目的的。
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