为了加强城市的维护建设,扩大和稳定城市维护建设资金的来源,国务院最近发布了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》(以下简称《暂行条例》),这是城建资金预算管理的一大改革。根据《暂行条例》,财政部发出《关于开征城市维护建设税后有关预算管理问题的规定》(以下简称预算管理办法)。现就有关城市维护建设税的预算管理问题,谈几点看法和意见。
一、城建税的预算归属和城建税与现有城市维护建设资金的关系
根据《暂行条例》规定,开征城建税的城市,包括国务院批准设市的城市、县城和授权省、自治区、直辖市批准设置的建制镇。属于农村范围的乡和相当于乡的集镇,也按税率1%征收城建税。一般说来,由于城市和乡镇都存在不同程度的“骨头”和“肉”的比例关系不够协调的问题,为了协调这一关系,保证当地城市建设的资金需要,预算管理办法规定,城建税原则上全部作为地方预算固定收入,留归当地政府安排城市维护建设,上级政府不作集中。对于几个中央主管部门直属企业就地缴纳的产品税、增殖税、营业税实行中央、地方固定比例分成的,这些中央企业就地缴纳的城建税,也全部留归当地政府安排使用,中央财政不分成。
但是,有两种情况例外:一是个别由主管部门实行全国统一财务核算的中央企业,因为它的营业税是全国集中在北京缴纳的,城建税也要全国集中缴纳,难以按地区划分。如铁道部门运营系统的营业税等。所以,城建税只能作为中央预算收入集中缴入中央金库。二是由于少数城市之间的课税对象差异很大,形成个别城市征收的城建税或者过多,或者过少的现象.为了适当解决这个问题,预算管理办法规定,各省、自治区对这种情况,可以适当地抽肥补瘦,调剂平衡。
开征城建税后,原有的城市维护建设资金有的取消废止,有的继续保留。
废止的原城市维护建设资金包括按工商利润计提5%的资金、国拨城市维护费、工商税附加等三项。具体处理办法是:
(1)按国营企业工商利润计提5%的资金。因为这项资金是在1979年至1984年的六年中由国家逐个专项审批的,因此,按批准试行时的中央核定数,收回支出包干基数。个别城市按过去规定向集体企业征收了这项资金的,在开征城建税的同时,应停止征收。
(2)国拨城市维护费。开征城建税后,国家财政安排的城市维护费,由中央财政收回。多年来,地方财政也用自己的机动财力安排了一些资金.这对加快城市建设是十分必要的。根据统一领导,分级管理的财政管理体制原则,对地方财政自己用机动财力安排的城市维护建设资金,中央财政不予收回。今后各地还可以根据机动财力情况,在征收的城建税以外酌情安排。
(3)工商税附加。原来是用收入退库的办法提留,从1985年1月1日起,不再退库提留。
保留的原有城市维护建设资金,主要有以下三项:
(1)公用事业附加。因为测算城建税方案时,未考虑这项资金来源因素,因此,各市和工业比较集中的县镇和工矿区,已经开征的公用事业附加,仍按现行制度继续征收。今后凡达到开征公用事业附加条件的县镇和工矿区,省、自治区、直辖市人民政府还可以按规定批准开征。
(2)列入国家和地方计划的城市公用事业和公共设施基本建设投资。因为城建税是在原有“三项资金”的基础上设计的,如果计划部门不再安排市政建设投资,势必减少城建资金来源,影响城市建设,故予以保留。
(3)原来随工商所得税向集体企业征收的1%附加,因为是按工商所得税征收的,因此,仍予保留,继续征收。
二、城市维护建设税的主要开支用途
城建税的主要开支项目,《暂行条例》原则规定用于城市公用事业和公共设施,这和原来的“城市维护三项资金”的使用范围是一致的。具体来讲城市公用事业主要指城市自来水、供热与燃料气,公共交通等事业;公共设施主要包括下列各项:(1)市政工程设施。包括道路桥涵、河道海岸、防洪、排污水等设施。(2)园林绿化设施。包括公共绿地、公园苗圃、风景区绿化等设施。(3)其他公共设施。包括城市交通管理设施、公安消防设施、中小学房屋修缮补助、公房维修补助等。(4)环境卫生设施。包括公厕、清扫等设施。但是,城市的文化教育、卫生体育、商业网点、邮电通讯、车站码头等设施的支出,以及环保部门治理环境污染的开支,均不属于城建税的开支范围。
在安排城建资金的支出时,应当贯彻先维持后发展、先维护后建设的原则.在保证现有公用事业和公共设施维护保养的前提下,确有多余时,才可以安排一些小型项目的建设。只有这样才能发挥现有事业和设施的作用,提高城建资金使用的经济效益。历年国家计划安排的基本建设投资中,是包括了城市公用事业和公共设施基本建设投资在内的,这也是解决城市建设欠帐的重要资金来源。1978年第三次全国城市工作会议明确规定,为了协调安排好“骨头”与“肉”的关系,今后在国家基本建设计划中,要专列“城市住宅建设”和“市政公用设施建设”(包括给水、排水、公共交通、煤气、道路、桥梁、防洪、园林、绿化等)户头,以利加强管理,加快建设。因此,开征城建税后,原来的市政建设投资,应当本着尽快理顺基本建设投资中的“骨头”与“肉”的关系的原则,每年继续予以妥善安排,绝不可以因为开征了城建税,把原来的投资挪作它用。
三、加强城市维护建设税预算管理的三点建议
为了把城建税以及其他城建资金进一步管好用好,充分发挥资金使用效果,我认为,应着重从以下三个方面加强预算管理。
(1)加强预算管理制度建设,城市维护建设资金包括城建税、市政基本建设投资、城市公用事业附加,以及公房租金收入等各项预算外资金,其数额全国不下百亿元。目前,全国还没有一个统一的预算管理制度,这在一定程度上助长了只管要钱给钱不问花钱效果的现象。由于资金来源和开支用途不大清楚,也造成有关主管部门之间的矛盾。为此,应当抓紧建立预算、决算制度和预算执行情况报告制度,划清基本建设投资与城建税,城市维护费和有关事业行政费的开支界限和范围,规定财政部门与主管部门以及有关主管部门之间的分工协作关系和各自的职责,以便作到有章可循、明确分工,密切协作,加强管理,努力提高预算管理水平,发挥资金使用效益。
(2)加强领导.我国地方预算由同级人民政府负责执行。因此各项城市维护建设资金的筹集和分配,也应当由当地政府依照国家法令制度统一管理、统筹安排。财政部门要在当地政府统一领导下,具体负责组织预算的安排和执行,协助政府做好资金的合理分配,促进增收节支。同时,要搞好各主管部门之间的协作配合,共同把这项资金管好用好,做到既管资金的预算安排,又要检查资金的使用效果。
(3)严禁向企业摊派资金和物资,党中央、国务院多次重申要严禁向企业摊派,各地开征城建税后,城市维护建设资金又有了稳定增长的资金来源,各地区、各部门要按照《暂行条例》的规定,不得再向企业乱摊派资金和物资,维护国家预算管理的正常秩序,严肃国家法纪。