去年,中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中提出,“随着乡政府的建立,应当建立乡一级的财政和相应的预决算制度,明确收入来源和开支范围,有关具体事项由财政部规定。”为了贯彻通知的精神,把建立乡财政的工作搞好,去年全国财政厅(局)长会议提出,各省、市、自治区先选择一、二个县进行建立乡财政的试点,以便总结经验,研究制定具体办法。
党的十一届三中全会以来,我国经济体制的改革有了很大的进展,特别是农村的改革,实行了各种形式的联产承包责任制,促进了多种专业户、专业队的迅速发展,使农村呈现出一派生气勃勃的大好形势。今年,中央又发出关于农村工作的一号文件,乡镇经济和广大农村的文化、教育、科学技术等事业,也将很快发展。随着农村经济、文化、科教事业的发展和乡政权的建立,建立乡一级财政势在必行。乡财政不仅应当成为国家财政的基层环节,也是乡政权的重要组成部分。建立乡财政,是完善乡政权并使农村财政工作适应形势发展需要的一个重要步骤。乡财政建立后,政权和财权统一起来,可以更好地贯彻国家的财政税收政策,有利于乡政府加强对财政收支的管理,因地制宜地发展各项事业,也有利于调动乡政府增收节支的积极性,完成国家规定的各项财政任务。
目前,建立乡财政的工作正处于试点阶段,各地对这项工作都很重视,并积累了一些经验。为了共同研究探讨这个问题,下面提出我们的几点看法。
一、建立乡财政的原则和乡财政的任务
现在国家财政收入中有近百亿元来自农村,国家财政支出中有一百多亿元用之于农村各项建设事业。农村的财政、税收工作不仅面广、量大,而且政策性强,牵动着千家万户。因此,建立乡财政首先要遵循统一领导,分级管理的原则,在贯彻执行统一的财政方针、政策、制度的前提下,按照本地区的财政经济状况,制订适合本地区情况的有关实施细则。其次要正确处理国家与地方的关系,对乡财政的各项支出,要坚持国家和集体共同负担的原则,即国家拨款和当地筹集相结合,由乡财政统一管理,不能靠国家包下来。第三,要明确乡财政的任务,充分发挥乡一级财政的职能作用。
我们认为,乡财政的任务应当是严格执行财政税收政策和财经纪律,管好、用好乡财政的各项资金,支持和促进农村经济的发展。具体地讲:(一)根据国家的有关财政政策,积极组织和完成国家规定的各项财政税收任务;向合作经济或地区性合作经济组织筹集资金。(二)管好乡级财政范围内的各项财政收支,按照合理、节约的原则,用好各项财政支出款项。(三)编造好乡级财政预算,加强预算执行的分析,年度终了要编制决算,报乡人民代表大会审查批准并向上级财政部门备案。(四)支持乡办企业、合作经济组织、地区性合作经济组织、农户发展经济,并监督这些企业、经济组织和农户正确执行国家财政法令,及时足额地向国家交纳各项应交的款项。
二、乡财政的管理体制
乡财政采取什么样的管理体制,是乡财政建设的一个重要问题。由于我国农村的地理、资源条件和管理水平差别很大,乡(镇)的规模和财力状况也不同,经济发展又不平衡,因此,目前还不可能提出一个比较完整的全国统一的乡财政管理体制。从各地试点的情况看,现在主要有四种办法:一是“划分收支,收支挂钩,总额分成,超收另定分成比例”;二是“定收定支,收入上交,支出包干下拨,收入超收分成,支出包干留用”;三是“定收定支,收入按类别按不同比例分成,支出按指标控制”;四是收支两条线,乡财政向县财政报帐。以上四种办法,除第一种办法以外,基本上是过渡性质的,还不够完善,应当随着乡(镇)经济的发展,积极创造条件,逐步完善起来。在当前,无论采用哪种办法,都要保证中央、省、县三级财政收入任务的完成,同时也要使乡财政有一定的收入来源。
三、建立乡财政的其它几个问题
(一)乡财政机构的设置。从各地试点的情况看,有的乡设立了财政所,有的设立了乡财政组,有的是配备了乡财政管理员。究竟设置什么样的机构为宜,还需要继续摸索,但有三点是必须考虑的:一是乡财政机构要受乡政府和县财政的双重领导,这是由于乡财政既是乡政权的组成部分,而业务上又与县财政有密切的关系所决定的;二是要在精简的原则下确定人员编制,并报上级编委批准;三是要配备具有一定的财政业务工作能力的财政人员,以适应工作发展的需要。当前农村财税工作相当繁重,在建立乡政府的过程中,农村财税工作不仅不能削弱,而且还要进一步加强。对于原有公社财政人员,不论公社编制内的人员,还是属县财政局行政事业编制驻公社工作的人员,都不要随意撤销和调离,以保证农村财政税收任务的完成。
(二)乡财政与税务机构的关系。各地在试点中,乡财政机构的设置有的是财税合一,有的是财税分设,有的只有财政所而无税务所。乡财政建立后,财政机构和税务机构是分设好,还是合设好,也需要在试点中进一步总结经验,目前不必急于统一。财税机构分设的,要加强两个单位之间的配合,有的县一个农村税务所管理几个小乡的税收任务,这样的县,需要找出一条有利于加强乡财政管理的办法来。
(三)库款的解缴和拨付。建立了乡一级财政,本应成立一级总预算,并按照乡一级财政管理的要求设立乡一级金库,办理乡财政的收入解缴和支出拨付。鉴于目前乡一级金库还没有建立起来,因此,库款的解缴和拨付仍可按现行的办法办理。
建立乡财政是完善财政体系的一个重要方面,各级财政部门要积极搞好试点工作,在总结经验的基础上,抓紧制订管理办法,并逐步加以完善,以便把乡财政工作推进到一个新的阶段。