1980年实行“划分收支、分级包干”新的财政体制以后,湖北省对市、县(市)也采取了分灶吃饭的办法。在全省81个市、县(市)中(不包括城市郊区县),财政收入按全省统一比例上交中央,收不抵支、需要省财政给予定额补贴的有51个市、县。1983年补贴金额达18,000万元,平均每个市、县补贴353万元,有的县多达724万元。同时,为了照顾这些地方的困难,使他们的支出增长有所保证,定额补贴每年还要递增5%。这样,一方面,省财政的负担越来越重;另一方面,吃补贴的市、县日子也只能是过得去,还不能摆脱困难被动的局面。
为了改变这种状况,湖北省财政厅考察了吃补贴的51个市、县的财政经济情况。这些市、县的财政困难有的地方是与财政体制有关,但共同原因是经济不发达,按人口平均,工农业年总产值一般都在300元以下。具体地说:(一)交通比较闭塞。大山区的24个县市,公社以下一般都没有公路,还有不少公社不通汽车。(二)工业基础薄弱。据不完全统计,年工业总产值不到2,000万元的有15个县,个别县还不到700万元;预算内工业企业盈不抵亏的有13个县。(三)由于以上两个原因,林、牧、土特产不能充分利用,多种经营发展不起来,矿产资源得不到开发,农业生产水平也很低。有些县,社员每人每年平均收入只有五六十元。
这些地方要摆脱财政困难的局面,根本出路在于发展经济,其中一个重要条件就是要解决开发资源的资金问题。而解决这个问题,单靠他们自己收入的增长有困难,靠挤定额补贴不允许,靠国家另外给钱也不现实。怎么办?省财政厅仿照对有些亏损企业按计划预先弥补亏损的办法,从1983年起,对吃补贴的保康、兴山、谷城、通山4个县进行了尝试。其做法是:省财政在不影响及时足额上解中央款的情况下,通过资金的灵活调度,提前拨给定额补贴,支持这些地方发挥经济资源的优势,扩大财源,定期实现财政自给。形象地说,就是将下年的“口粮”作为“种子”,提前拨下去,让这些县在“旱涝保收”的土地上耕种,夺取丰收,逐步做到自给有余。
一年来的实践表明,这种做法效果很好。例如,保康县地处鄂西北山区,荆山主脉横贯其中,山岭重叠,起伏连绵,经济比较落后,每年需要省财政给予定额补贴458万元。而县境内的磷矿资源却很丰富,初步探明储量达3亿吨以上,而且品位高,含磷量在26%以上,还可露天开采。可是直到1983年,仅开了一个小磷矿区,产量6.03万吨,矿石远销11个省、市,供不应求。这是该县的一大优势,就是因为缺少资金,优势发挥不出来。根据这个县的开发规划,只要投资342万元,从1983年到1985年的三年间,除完善原有矿区外,可新建三个矿区,生产能力可达到年产50万吨矿石,产值840万元,实现税利320万元,加上矿石运输的税利,县财政一年可增加收入510万元。省财政厅经过实地考察,认为他们的规划是可行的,决定予以支持。办法是:1983年的定额补贴按原规定照补,1984年、1985年的定额补贴各提前一年,分别在1983年、1984年拨付,1986年的定额补贴,则按50%提前一年拨付,以后就取消补贴,由县自求平衡,并为国家作出一定贡献。这个协议是由省财政厅、保康县人民政府和原襄阳地区财政局三方负责人共同签定的,明确了各自应负的责任。目前,规划实施进展顺利,主要项目已基本完工,并初见成效。1983年生产磷矿石15万吨,比上年增长1.5倍,净增税利90.3万元(包括矿石运输税利在内);集体和社员也随之富起来,增加了收入70多万元。今年将发挥更大的效益,1985年可望摘掉吃补贴的帽子,并可为国家作点贡献。兴山、谷城、通山三县,也根据各自的优势,提出了发展规划,省财政也分别与他们签定了协议,给以支持,都收到了一定的效果。
采取提前拨付定额补贴的办法,从省财政来讲,只是在第一年集中拨了两年的补贴款,第二年和第三年只是在时间上提前了,总的看,并未多给。这种做法,通过灵活调度资金也是可能办到的。因为历年的收支规律,一般是上半年收入多、支出少,资金有余;到年底,还有跨转的专款、结余资金和某些暂存款等可供灵活调度,周转使用。通过省财政提前拨付补贴款,使县财政松动起来,把经济搞活了,国家、集体、个人的收入就都能增加。
根据湖北省的经验,运用这个办法应注意三个问题:第一,要有切实可行的规划,不能打乱仗。发挥什么优势,怎样发挥优势,都要由县有关部门制定具体方案,提出保证实现的措施,特别要注意把产、供、销、运衔接好。省、地财政部门对方案要实地考察,进行可行性分析,对确有增收把握、又不违反国家统一计划的项目,才能给予支持。属于基本建设的项目,则应纳入基本建设计划,综合平衡,严格按基本建设程序办事。第二,要正式签定协议,明确责任。省财政对县提前拨付定额补贴,扶持发展经济,定期实现财政自给有余,实际上也是一种经济承包责任制。接受承包的只能是当地政府,而不应是县财政部门,因为只有政府才能有效地组织规划的实施。承包协议应包括以下内容:发展生产的项目及预计达到的效益,省财政提前拨付定额补贴的办法和数额,县实现财政自给的期限,地区财政局要做好哪些工作,以及各方应承担的责任。协议要有各方机关盖章,主要负责人签字,作为检查考核的依据。第三,要分期分批地扶持,不能一哄而上,不能影响预算收支的平衡。资金的灵活调度是有一定限度的,这个限度取决于省级财政在保持预算收支平衡的前提下,可以用来暂时周转的资金数额。超过这个限额就会带来不良的后果,因此,省财政只能根据需要与可能,分期分批地扶持那些确能增收的经济不发达的县,尽快实现财政自给有余。