(一)
财政体制改革的核心是恰当的分配财权、财力,正确处理集中和分散的关系问题。建国三十多年来的经验证明,我国财政体制不论采取什么形式,都必须贯彻统一领导、分级管理的原则,实行必要的集中和适当的分散。这是社会主义经济的客观要求,是有计划按比例发展经济的规律和我国国情决定的。社会主义社会化的大生产,是由许多部门、单位纵横交错组织而成的,要使社会经济实现综合平衡,做到按比例地协调发展,就必须在生产资料公有制的基础上实行统一的计划经济。就财政而言,凡属重大问题、重大方面,比如关于财政、税收的方针、政策、法令,全国性的财政制度、开支标准,全国性的财政计划,国家的重点建设项目、投资等等,都必须由中央统一确定,财政收支的主要部分必须由中央掌握,财力分配的权限,中央必须处于主导地位,局部必须服从全局,保证全国统一计划的完成。不肯定这一点我们的计划经济是难以实现的。但是我国又是实行计划经济为主、市场调节为辅的经济管理原则,在坚持以国营经济为主导地位的前提下需要多种经济形式并存;加之我国幅员广大、人口众多、民族分布广、生产发展又极不平衡,过分集中,也是行不通的。
集中和分散是对立的统一。必要的集中,是为了保证中央统一安排好国家经济生活,确保国家重点建设和重大开支的需要;适当的分散,是为了便于各地区、各部门、各单位因地、因事制宜地灵活运用资金,把经济搞活。集中和分散的适度是一个非常重要的问题。建国以来财政体制几次较大变革的经验表明:集中多少,分散多少,客观上是有一个数量界限的。凡是处理适当的时候,各方面的比例关系就比较协调,经济发展就快,财政收入增长的幅度也比较大。反之,集中过多或分散过多,都会给国民经济的协调发展带来一些问题。历史经验还说明,凡是出漏子多的年份,大都是分散过多的时候。当然,有时也同经济工作中“左”的错误有关。一般说,集中多了,可能会出问题,但较容易纠正;分散过了头,则必然出问题,而且扭转起来比较困难。因此,对关系全局的重大经济活动,应当集中的必须集中。如果削弱这种集中,那就不是前进,而是一种倒退。
(二)
现行财政体制自实行以来,对于调动各方面的积极性,配合各项经济体制的改革,调整积累和消费的比例关系,进一步搞活经济,起了积极的作用。当前存在的问题主要是国家集中资金太少,资金过于分散,财政收入占国民收入的比重下降过大。1982年与1978年比较,财政收入占国民收入的比重由37.2%下降为25.5%(包括国库券收入),而预算外资金却增长了75.2%。在这期间,全民所有制企业实现利润下降11.4%,而上交财政的利润下降47.1%,企业留成部分却上升7.1倍。留给企业的资金,有一些是合理的、必要的,有一些留得不合理,使用也不得当。目前出现基本建设规模过大,消费基金失控的现象,都是同资金过于分散分不开的。因此,当前改革的重点应当放在国家和企业的关系上。
在改革和完善国家和企业的关系方面,国家已经采取了一些措施和必要的步骤,如对预算外资金征收能源交通基金、开征建筑税、动员认购国库券,从1983年起又实行了利改税的第一步等等,但还是很不够的。当前最主要的是有计划有步骤地完成国营企业利改税的第二步,搞好整个税制改革工作。赵紫阳总理在六届人大一次会议上所作的《政府工作报告》中强调:“不论调整也好,整顿也好,技术改造也好,体制改革也好,都必须以提高社会经济效益、增加国家财政收入为目标。”因此,不论怎样改革,都必须坚持企业利润增长部分,国家得大头,企业得中头,个人得小头的原则,企业留利的增长不能超过生产和利润的增长,个人所得的增长不能超过劳动生产率的增长,而且要做到,企业所得同它所承担的任务、责任和对国家的贡献一致。道理很简单,全民所有制企业为国家提供质量好、数量多的产品和最大限度地创造利润,提供财政收入,是企业应尽的职责。当前在部分同志中,仍然存在着这样一种观点,即把改革单纯看成是利益和权力的分散。这种观点是不正确的。对企业的具体经济活动管得过死,对企业应有的财权统得过多,妨碍企业积极性的发挥是不对的。但试图不经过努力,只是通过改革轻轻松松地从国家财政挖一块,以增加企业利益的做法是不应该的;不管经营好坏,都要求在改革中保护所谓“既得利益”的做法,也是不足取的。
有的同志认为,只要企业增产了,财政收入就自然增加,而且认为国营企业是国家的,资金在企业也等于在国家手中一样,因此主张在改革中多给企业留些好处。实践证明,这种看法是有害的,既不利于微观上搞活,又不利于宏观上控制。如果不通过改革,提高财政收入占国民收入的比重,而是再给企业多留一块利,那么即使增产了,财政也不能相应增收,经济效益提高了,也反映不到财政上来,实现不了生产、税利、财政收入同步增长的要求。
(三)
现行财政体制,在处理中央和地方的关系上基本上是可行的,在财力分配上也是适度的,但也需要改进。所谓可行,就是它符合统一领导、分级管理的原则,能充分调动地方各级党政领导大力组织收入和节约支出的积极性,主要负责同志经常关心并亲自过问财政工作,及时采取措施,解决工作中出现的问题。所谓适度,即除了少数苦乐不均的现象以外,在当前国家财政比较困难的情况下,一般说,地方还是分担了困难的。越是困难的时候,越是要依靠各级党政的共同努力,才能渡过困难。以山东为例,几年来,许多地县由于连年赤字,加上落实政策、增加人员、提高职工工资、发展文化教育、加强公检法建设等等,开支连年增加。由于各级领导亲自动手,统筹安排,做好工作,全省连续两年实现了当年收支平衡、略有结余,使各项工作得以正常进行。
现在在中央财政和地方财政的关系上,存在的主要问题是:地区之间存在苦乐不均的现象;经过经济调整,原定包干基数已不适应变化了的情况;财政体制和事业体制不一致,常常出现一些条块相互矛盾的现象。根据现实情况,我认为改进的原则应当是:(1)在收支划分上保持中央的主导地位,国防建设、大中型项目建设、重大技术改造及其他全局性开支应集中在中央,地方财政应主要集中在省(市、自治区)级;(2)中央、省、市、县、乡各级财政都要财权和事权、责任和财力一致,并做到收支平衡;(3)地区间财力要大体均衡,鼓励先进,鞭策后进,并要照顾到不同地区的特殊情况和问题。具体办法,除了收入特大的城市、支大于收的少数民族地区和边远地区可有专门规定外,一般省、市,可实行“收支挂钩、总额分成、比例包干”的办法。税制改革全面完成后,可采取划分税种的办法,如关税、盐税等可全部为中央收入;农业税、城市建设税和屠宰税、牲畜交易税等地方零星税收全部划为地方固定收入;其他产品税、营业税、所得税、资源税等主要税种为中央和地方共享,可根据具体情况,合理确定比例。多年来的经验证明,“收支挂钩、比例包干”的办法,可使收入好坏与地方利益紧密结合,多收了与中央共享,少收了共同承担,有利于促进地方关心组织收入工作,能更好地发挥两个积极性。