近几年来，随着经济事业的发展和体制的改革，带来了财政分配关系的重大变化，资金分配形成了两条渠道。这就是，由国家预算集中分配和由部门、单位分散分配的两种形式并存。这两种分配形式发展变化状况是：

从上表可以看出两个明显的变化：一是预算外资金以高于预算内资金的增长速度向前发展；二是预算外收入已相当于预算内收入的60%。预算外资金的地位发生了变化，它不只是国家预算的补充，而且已成为财政体系的组成部分。出现这种变化，一方面体现了马克思主义物质利益原则，坚持了责、权、利的统一，有利于调动各部门、各单位发展生产、搞活经济的积极性。另一方面，在财力分配和财政制度上，也引起了新的变化和新的问题。

当前的问题是：现行的财政制度不能适应资金分配出现两条渠道的情况。主要是，统收的局面打破了，而统支的局面没有完全改变。因此，这种分配关系必须相应改革。要从宏观上处理好集中与分散，宏观与微观的关系，使国家集中分配的那部分资金同各单位支配的那部分资金，保持一个适度的界限；使各单位分得的收入同他们应承担的责任和任务相适应。具体说，就是要保证国家有必要的财力，去解决全局性的需要，在这个基础上，适当扩大单位的财力；要保持国家财政制度的基本统一，巩固国家的计划管理制度，在这个原则下，适当扩大单位的财权。简单说来，就是要维护国家在资金分配上的主导作用。

维护国家在资金分配上的主导作用，当前应处理好两个问题：（1）必须优先保证国家财政收入的稳定，这是调整分配关系最基本的界限。在生产增长的情况下，应当优先保证国家收入的增长，并且在正常情况下，国家收入的增长应当高于预算外资金的增长；当年新增加的收入，应当是国家得大头、企业得中头、个人得小头。只有这样，才能保证国家有必要的财力去搞重点建设和兴办全局性的企业。前几年，由于开始进行改革，侧重调整分配关系，为了搞活经济，从国家收入中划出去一部分，扩大单位的财力，是必要的，预算外资金增长得快一些，也是可以理解的。但是，在国家收入增长很少，甚至下降的情况下，预算外资金却增长很多，甚至增长百分之二、三十，显然是超过了国家财政所能承受的能力。产生这种情况，原因是多方面的，但无论如何不能再继续下去。企业钱多了，特别是给了企业一些可以搞基本建设的钱，财力分散了，不仅削弱了国家财力，而且也将冲击国家计划，影响建设速度，加重调整任务。（2）财权的划分，必须保持国家财政在财政资金分配上的主导作用，这应是划分财权的临界线。过去，90%以上的财政资金由国家集中分配，并不有利，但现在国家集中分配的部分只有60%多一点，也有问题。同时，国家集中分配部分中，有60%左右是用于维持现有事业单位的经费，这部分支出不仅不能减少，而且每年都要有一定比例的增加，剩余部分能用于建设的，就很少了；而预算外资金用于人员机构的维持费用不过20%左右，其余近80%，约500亿元，虽有规定的用途，但一般说来，都具有较大的灵活性，事实上，相当多的部分是用于基本建设。结果是，一方面，国家财力少，重点建设资金不足，连年出现赤字；而另一方面，预算外资金则大量地安排基本建设，而且还存在相当大数量的结余。在这种情况下，国家在资金分配上很难起到主导作用；在资金使用上很难做到宏观控制。

处理好上述两个问题的办法，我认为，采取简单的“收”的办法是行不通的。必须贯彻全面系统地、坚决而有秩序地、有领导有步骤地实行改革的方针，才能收到预期的效果。改革，要从目前事实上已存在的资金分配的两条渠道出发，重点是打破统支的情况。划分了收入，也必须同时划定应负担的支出。（1）从法制上确保国家收入的稳定。国务院已确定把利改税做为今年改革的重点，这是非常必要的。（2）改革支出分配渠道，改变统支的局面。有些原来由财政拨款的支出项目，应由企业自己负担，不再实行财政拨款。事业单位也应当以一部分收入抵充自己的支出。改变留利归我，用钱国家出的不合理状况。这样做，不仅仅是为了减轻财政负担，而且对促进单位全面关心经济效益，也是有利的。（3）改革支出管理制度，实行资金使用责任制。凡是使用国家的钱，都要同使用单位建立责任制，强调资金使用效果。目前实行的预算包干办法，只解决经费管理问题，还必须把资金使用效果同经费支出联系起来，把花钱、办事的责任统一起来。（4）基本建设要实行承包责任制，取消无偿制，实行还本付息制，彻底打破那种有人出主意、有人要钱、无人管效果、浪费无责任的状况。现行的基本建设拨款改贷款的办法，是前进了一步，应坚持下去，现在的问题需要把责任落实到人，立“军令状”，权和责要在立法上规定清楚。（5）采取各种方式筹措资金，调节财力分配，保证国家重点建设，这是宏观控制的必要措施。国家筹集资金，是为了全局的利益，完成国家筹集资金的任务，也是各单位应尽的义务，从根本上来说，同单位的利益是一致的，不能看成是一种负担。总之，要通过财政制度的改革，维护国家在资金分配上的主导作用，更有效地发挥财政杠杆作用，能动地推动各个领域的改革。