为了贯彻落实“调整、改革、整顿、提高”的方针,充分发挥中央和地方两个积极性,适应四个现代化建设的需要,国务院决定从1980年起,在财政管理体制方面进行改革,对各省、市、自治区实行“划分收支,分级包干”财政管理体制。这个新的财政管理体制的核心是:改变过去那种“统收统支”财政管理过死的局面,适应国家行政管理结构以及计划、基建、物资、企业事业管理体制的现状,在坚持巩固中央统一领导和统一计划,确保中央财政和地方财政平衡的前提下,实行各级财政的权、责、利相结合,以利于充分发挥中央和地方两个积极性,加速资金积累,合理安排财政支出,加速四个现代化建设的进程。
“划分收支,分级包干”财政管理体制实行两年以来,总的方向是正确的,效果也是好的,发挥了财政管理体制在国民经济调整时期应有的作用。它的优点有三:第一,调动了各级党委和政府当家理财的积极性和主动性,进一步加强了对财政工作的领导。第二,各级政府能够做到根据本地区经济特点和国民经济调整需要,统筹安排财政收支计划,促进国民经济调整工作的进程。第三,有利于加强财政管理和财政监督,积极发挥财政的职能作用。
但是,新的财政管理体制在执行过程中,也出现了一些值得研究和需要改进的问题:
第一,在国民经济调整时期,由于国家采取了一系列调整国民经济的有力措施,在经济结构和分配关系方面都发生了一些变化。在这种情况下,有的地区财政收入增长快一些,有的地区财政收入增长缓慢或者没有增长,有的地区甚至出现财政收入连年下降的情况。财政支出除基本建设有所减少以外,其他文化教育卫生等事业费和行政管理费都没有显著减少,因而有的地区入不敷出,出现财政亏空,这是一种情况。另一方面,在财政收入下降或增长缓慢的地区,其财政收入构成也起了变化。突出的是,属于地方固定收入部分有较多的减少,而做为调剂收入的工商税收则稳步增长或有较快的增长,这对于调剂比例小的地区实惠较少,个别地区调剂收入增长分成部分弥补不了固定收入下降部分。还有的地区,财政收入虽然有所增长,而所分得的财力,不能维持其财政开支,年终执行结果,地方机动财力少了,回旋余地很小或有亏空。在这种情况下,为解决一些地区的财政困难,在中央财政出现财力不足的情况下,还要拿出钱来弥补一部分地方财政的亏空,这就加重了中央财政的困难。
第二,实行了新的财政管理体制后,国家根据国民经济调整的需要采取了一些措施,如调整价格、调整工资、安排劳动就业等,有的部门又条条下达了一些任务,致使地方财政减少了收入,增加了支出,影响了地方的统筹安排。另一方面,由于现行企业、事业隶属关系尚未做大的改变,仍然按照1971年把绝大部分企业、事业下放地方管理的办法执行,这些企业、事业的收入都在地方,而国家重点支出需要,如国防费、重点建设项目资金、国家物资储备等支出均在中央财政预算范围之内,这就出现了中央财政支出占全国财政支出的一半以上,而中央财政收入仅占全国财政收入的10%左右,中央财政预算的平衡,要靠地方财政组织的收入上交给中央财政一部分来保证。为了解决上述矛盾,在财政收支划分方面,在执行过程中,不得不做某些必要的变更。
经过两年来在执行过程中所做的一些调整和变更,根据各省、市、自治区实际情况看,新的财政管理体制在1982年大体上有五种类型。
第一种,按原规定的“划分收支,分级包干”财政管理体制执行的,有河南、山西、吉林、黑龙江、江西五个省。它们的财政收入仍划分为固定收入和调剂分成收入。这两项收入增加了,可以按比例地相应地多安排财政支出,少收了,也要相应地压缩支出,自求财政收支平衡。
第二种,以“划分收支,分级包干”为基数,从1982年起改变为“分级包干,总额分成”办法的,有河北、辽宁、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、四川、陕西、甘肃十一个省。它是将其财政收入由原来划分为固定收入和调剂分成收入,改为按其收入总额与包干支出挂钩,求得一个保证其支出基数需要的总额留成比例,这个留成比例仍然是一定五年不变。所以做这种改变,主要是由于如上所述,国家采取了一些调整措施,使一些地区出现了财政收入下降或固定收入减少、调剂收入增加的情况,由于调剂分成比例低或调剂收入增长部分弥补不了固定收入下降的数额,影响地方财政收支。因此,将上述地区的财政管理体制改为“总额分成”的办法,但其“分级包干”的实质并没有改变,它只是“划分收支,分级包干”办法在形式方面的改变。
第三种,实行民族自治地区财政管理体制的,有内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区五个民族自治地区。另外,还有云南、青海、贵州三个省由于少数民族占有相当比重,为了促进其经济文化教育卫生事业的发展,经国务院确定,其财政管理体制也视同民族自治地区对待.对这八个地区,原来财政上所给予民族自治地区的各项照顾,如预备费比一般地区高,另给民族地区补助费、民族机动金等,都继续保留,并将这些数字都计算在包干基数之内。然后,再按照“划分收支,分级包干”的办法,划分其财政收入和支出,实行包干。由于这些地区经济文教等事业还不够发达,办这些事业的资金需要比一般地区较多,用其本地区的财政收入是不能满足其支出需要的。因而,划分收支以后,固定收入和属于调剂分成收入的工商税收全部留给这些地区,如果不够,中央财政给予定额补助,定额补助数额,从第一年起每年再递增10%,做为对民族自治地区的特殊照顾。
第四种,实行“分级包干,定额上缴(或定额补助)”办法的,有广东、福建两省。这种办法也就是通常讲的大包干的办法,它是根据中央和国务院关于在广东、福建两省实行“特殊政策,灵活措施”的情况而采取的财政管理办法。它的收支划分,除国务院有规定的某些财政收入和支出归中央财政以外,属于地方财政的各项收入都归地方统收,各项财政支出也由地方统筹安排,根据确定的收支基数,规定上缴中央财政的定额上缴数(或定额补助数),除此以外,其财政收入每年增长部分,全部留给地方使用,中央财政不再分成。这样,广东、福建两省在经济稳步发展,财政收入稳步增长情况下,较其他省有较多的财权和机动财力。广东省因其财政收入大于财政支出,在确定基数时,属于“定额上缴”的省份。福建省财政支出大于财政收入,确定基数后,其不足部分,由中央财政给予“定额补助”。
第五种,北京、天津、上海三大市,仍继续实行“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定”的老办法。这是由于三大市的财政收入约占国家财政收入比重的25%,而财政支出仅占国家财政支出的6%左右。为了有利于国家集中财力,在国民经济调整时期,暂不实行分级包干的财政管理体制。三大市的发展经济文教卫生等事业以及城市建设资金的需要,在中央财力可能的条件下,给予分配。